武帝撒手西归，留下的不仅是一位不谙政事、尚需大臣辅弼的少年天子，也留下一个政治上充满了危机、经济上千疮百孔、社会上动荡不安的庞大帝国。尽管在武帝晚年已经充分认识到这一问题的严重性，颁布了著名的“轮台诏”，企图改弦易辙，思富养民，并且迅速取得了一些积极的效果。然而，已到暮年的武帝毕竟是来日无多，要想在短时间内就尽革积弊，重现昔日大汉王朝的辉煌，只能是一种良好的愿望，具有几十年丰富统治经验的武帝，自然不会如此简单地认识或处理这一复杂棘手的问题，而是把最终实现政策转变的希望，寄托在晚年亲自遴选的辅政大臣霍光的身上。
昭帝即位后，大将军霍光集大权于一身，其如何施政，自然成为朝野内外万众瞩目之事。霍光早年侍从武帝身边二十多年，对武帝统治晚年的弊病当有深刻了解，史称昭帝之时“承孝武奢侈余敝师旅之后，海内虚耗，户口减半，光知时务之要，仍轻徭薄赋，与民休息。”所谓“海内虚耗，户口减半”之说，其中难免有史家夸大之成分，但武帝身后局势相当严峻，确是一个不争之事实。霍光遵从先帝遗训，继续推行武帝晚年钦定的“轻徭薄赋，与民休息”的政策，不仅包含了武帝对霍光的殷殷之期望，也是“时务之要”所决定。
始元元年（前86）闰九月，霍光以昭帝的名义遣派“故廷尉王平等五人持节行郡国，举贤良，问民所疾苦、冤、失职者。”遣派使者巡行郡国，查问民情，虽是汉王朝的惯例，但一般均遣派官秩较低的谒者或博士充当皇帝使者，如文帝十二年（前168），“遣谒者劳赐三老、孝者帛人三匹，悌者、力田二匹，廉吏二百石以上率百石者三匹，及问民所不便安”；武帝元狩六年（前117），“遣博士（褚）大等六人分循行天下，存问鳏寡废疾，无以自振业者贷与之。”而此次出行则一改惯例，以曾任廷尉的高官王平等人充当皇帝使者，持节巡行郡国，巡行之重点又放在考察民情、赈济穷苦与恢复农业生产之上，足见霍光对昭帝即位后首次遣派使者出巡之重视。特别是在经历了武帝晚年，民间百姓罕见谒者、博士巡行风俗，反倒常见直指绣衣使者持斧钺交错道路，奔波于郡国之间督捕“盗贼”的场面后，这次看似寻常的巡行就更显得尤为及时与必要。虽然从现有的史料上还无法断定此次巡行是否与五年之后举行的盐铁会议有着必然之联系，但从所“问民间所疾苦”来看，与盐铁会议讨论的宗旨确实有相通之处，至少是为盐铁会议的举行先期进行必要的“舆论”准备工作。
除遣派使者察视民间疾苦外，霍光还采取了一些切实可行的措施用以赈济贫民，恢复与发展农业生产。始元二年春三月，朝廷再次遣派使者“赈贷贫民无种、食者”。三月正值春耕时节，贫苦之民地无五谷之种可播种，家无食粮可度日，其处境之艰辛可想而知。政府采取赈济或借贷的方式援以谷种与食粮，对于嗷嗷待哺的贫民来说确实是一种仁政。到了秋八月，由于灾害频仍，收成欠丰，霍光又以昭帝的名义颁诏曰：“往年灾害多，今年蚕麦伤，所赈贷种、食勿收责，毋令民出今年田租。”免收田租，虽然是有汉以来经常实行的一项惠民政策，一般都是出于某种具体之原因，而且多在局部区域内免收：如“汉二年（前205），蜀、汉民给事劳苦，复勿租税二年”，就是出于军事之目的；高祖十二年（前195），刘邦锦归故里，“以沛为朕汤沐邑。复其民，世世无有所与”，是对龙兴之地父老乡亲的特殊恩典；文帝三年（前177），“因幸太原……复晋阳、中都民三岁租”，武帝元封五年（前106）诏曰：“朕巡荆扬……所幸县毋出今年租赋”，就是由于皇帝巡行所过之故，等等。但在全国范围免收当年田租毕竟少见，文帝前十三年（前167），因“劝农之道未备”而再颁重农之诏，“其除田之租税”，则是昭帝之前仅见的全国性免收田租之记载。始元二年“毋令民出今年田租”，其直接原因虽然是为赈济受灾多年之贫民，但从中已经透露出霍光欲复行文景时期“与民休息”“王道”之消息，正如《汉书补注》引何焯语所云：“稍修文景之政，天下所以复安。”
通过上述查问民间疾苦、免收田租的举措之后，霍光欲复“文景之政”、修改武帝之政的意图已经凸显出来。然而，霍光此时所推行的“与民休息”的政策，从大的原则上讲并没有超出武帝晚年颁布的“方今之务，在于力农”的“轮台诏”所许认可的范围，但要真正落实“与民休息”的政策，从某种意义上讲就需要恢复汉初所行“无为而治”的政策，不可能不与武帝一朝长期奉行的“多欲政治”相抵触，为此霍光一时间也是难以决断。正当霍光为如何施政而踌躇不决之际，谏大夫杜延年“见国家承武帝奢侈师旅之后，数为大将军光言：年岁不登，流民未尽还，宜修孝文时政，示以俭约宽和，顺天心，悦民意，年岁宜应。”杜延年所谓“宜修孝文时政”，其用意决不是局限于一般意义上的诸如“与民休息”、“劝民力农”等汉家常行之策，因为这些措施在武帝的遗训已经得到充分的肯定，而是要在经济上恢复文帝时期所实行许民铸钱、冶铁、煮盐的放任政策，这样一来，势必要修改武帝时制定的许多重要的经济管理政策，诸如已经实施多年、并且建立起一整套行之有效的管理机构的盐铁专营、酒类专卖、平准均输等；如果对武帝之政进行较大规模的改变，又难免在朝野内外引起剧烈的震荡。在杜延年的建议鼓动下，旨在探对民间疾苦所在，平议文帝、武帝“时政”优劣，以及决定今后如何施政的重要会议——盐铁会议的举行也就势在必行了。
始元五年六月，在盐铁会议既将举行的八个月前，昭帝颁布了一道极为重要的诏令，为参加盐铁会议民间人选问题作出了精心的安排：
朕以眇身获保宗庙，战战栗栗，夙兴夜寐，修古帝王之事，通《保傅》，传《孝经》、《论语》、《尚书》，未云有明。其令三辅、太常举贤良各二人，郡国文学高第各一人。赐中二千石以下至吏民爵各有差。
昭帝诏中所云习受之书皆为儒学经典，无非是特意强调自己从小所受纯为儒家之教，其中喻义十清楚，自然是严令郡国所举贤良、文学必须是纯治儒学之人。贤良、文学系西汉察举科目之一，均始于文帝初年，因两者性质相近，故又通称贤良文学。最初贤良文学之举并不仅局限于治儒学者，如文帝时期以贤良文学对策“高第”而著称的晁错，就是一位既学申、商刑名之学，又受儒家之经典今文《尚书》者。武帝初年，由于崇儒之需要，丞相卫绾奏请“所举贤良，或治申、商、韩非、张仪之言，乱国政，请皆罢”，不治儒学者已被摒弃于贤良文学的察举范围之外。但在实际操作过程中，所举之人未必都是像董仲舒那样的“纯儒”，如以贤良出身、位至丞相的公孙弘就是一位“习文法吏事，缘饰以儒术”者，很有些“杂儒”的意味。至于以应贤良文学之举的名义上书言政事者，所学固以儒学为主，但兼治诸如“苏秦从横”等的学者恐怕亦有杂厕于其中者。有鉴于此，昭帝在此诏不厌其烦地将自己就学之后曾习之书一一罗列，恐怕是有防范不是纯儒者混迹于贤良、文学之列的意思。
再从参加盐铁会议的六十余位来自三辅与太常所举荐的贤良，以及由各郡国举荐的文学阐述的观点来看，果然都是一些如同桑弘羊所说“祖述仲尼，称颂其德”的“纯儒”，足证这一诏令确实在各郡国都得到了严格地落实。对此，被举的贤良文学也是心领神会，正如《盐铁论·复古》篇引贤良语所云：“陛下宣圣德，昭明光，令郡国贤良、文学之士，乘传谐公车，议五帝之道，舒六艺之风，册陈安危利害之分，指意粲然。”
始元六年春正月，昭帝“耕于上林”，举行即位后的第一次正式籍田典礼，向天下百姓昭示朝廷重农的旨意。在西汉诸帝之中，最早恢复籍田古礼就是文帝。昭帝此举，似乎在表明朝廷准备恢复“文帝时政”的决心。紧接着在二月，昭帝再次下诏令丞相公孙弘、御史夫桑弘羊召集各郡国所举贤良、文学至长安，询问“民间所疾苦”。于是，一次经过长时期精心筹划的盐铁会议终于举行了。本来依照汉廷惯例，“自孝文亲策晁错之后，贤良、方正皆承亲策，上亲览而第优劣。”如此重要之会议，昭帝却不能亲自策问，而今诏有司策问，当然是因为昭帝此时尚且年幼之故。
需要指出的是，此次会议举行的宗旨是为了询问民间疾苦所在，最初并没有冠以“盐铁”之名，但来自郡国的贤良文学都认为武帝时推行的盐铁官营等经济政策是造成民间疾苦的主要原因，请求“罢盐、铁、酒榷、均输”，以期达到“进本退末，广利农业”的目的，遭到御史大夫桑弘羊的严厉驳斥，从而引发了一场激烈的辩论。由于辩论是因“盐铁”而起，故被冠以“盐铁会议”之名。
盐与铁，在古代农业社会中是重要的生产与生活资料，谁掌握了冶铁与煮盐的权力，就等于控制了财富的来源。西汉前期，汲取秦王朝暴政虐民之教训，推行无为而治、与民休息之策，开关梁山泽之禁，允许民间经营盐铁业，由此而暴富者甚众。《史记·平准书》云，其时“冶铁煮盐”的豪强巨贾，“财或累万金”，不仅“不佐公家之急”，而且又使役使贫民，致使“黎民重困”。获利如此丰厚的产业完全归于私人掌管，这种放任的状态自然不可能长期维系下去，因此到武帝元狩年间，由于开疆拓土，费耗甚巨的缘故，所以起用“言利之臣”桑弘羊等人，制定盐铁官营等一系新的经济政策，充裕了国家财政，也为武帝的文治武功奠定了经济基础。
不过，盐铁官营在实施的过程中，诸如铁器苦恶、盐价上扬、强征百姓冶铁煮盐等弊端也逐渐呈现出来，成为武帝统治后期社会动荡一个原因。昭帝即位之后，所面临局势与汉初确有某些相似之处，都是一个经过大动荡之后亟须调整统治政策的关键时期。明于此，就不难理解来自民间的贤良文学们，为什么都把“百姓疾苦”的原因归咎于盐铁官营政策，强烈要求罢废盐铁官营等政策，重行“文帝时政”，还利于民。此议自然遭到了御史大夫桑弘羊的反对。作为武帝时新经济政策制定的一位主要参与者，维护“先帝”钦定政策的立场十分坚决。桑弘羊认为武帝“兴盐铁、设酒榷、置均输”，不仅扩大了政府财源，为抗击匈奴，消除边患提供了充足的费用，而且堵塞了豪强大家兼并牟利之路，有利于平民百姓，决不能轻言罢除。
除了盐铁政策之外，武帝对匈奴政策的得失也成为会议辩论的另一个要点。自汉初以来，匈奴对中原的侵扰一直是朝廷心腹之患。高祖刘邦在出兵征战失利的情况下，不得已行“和亲”之策，企图以金帛女子换取北境之安宁，此策历经六七十年，数代皇帝循行而不改。但是到了元光年间，武帝以征战取代和亲，调动数十万大军与无数民役，穷追猛击匈奴四十余年，彻底扭转了汉匈战争的局势，但汉廷也为之付出了巨大的代价。因此，武帝对匈奴的攻伐政策就成为贤良文学们猛烈抨击的一个目标。
贤良文学对武帝连年用兵匈奴及四边极为不满，认为武帝之时“退文任武，劳师苦众，以略无用之地，立郡沙石之间，民不能自守，发屯乘城，挽辇而赡之。愚窃见其亡，不睹其成”。甚至将武帝之政与亡秦失政联系起来，说“秦南禽劲越，北挫强胡，竭中国以役四夷，人罢极而人主不恤，国内溃而上不知”；对汉初的“和亲政策”却极为推崇，认为“两主和好，内外交通，天下安宁，世世无患”，并向朝廷献策曰：“方今为县官计者，莫若偃兵休士，厚币结和亲”。对于贤良文学们的说法，桑弘羊同样予以严厉的驳斥。他认为“汉兴以来，修好结和亲”，可是匈奴“挟不信之心，怀不测之诈”，金帛女子不能厌其欲，重质厚赂不能改其行，反而“暴害滋甚”，“今不征伐，则暴害不息；不备，则是以黎民委敌也”，所以武帝“睹其可以武折，而不可以德怀，故广将帅，招奋击，以讨厥罪，”出击匈奴不仅无过，而且“功勋粲然，着于海内，藏于纪府”，此乃“当世之功，后世之利”，并反诘贤良文学曰：“匈奴以虚名市于汉，而实不从；数为蛮、貉所欺，不痛之，何故也？”
关于施政方针与治国之道，也是这次会议讨论的一项重要内容。贤良文学信奉儒家仁义学说，主张以德治国，以为实行仁义就可无敌于天下，对于“礼周教明”的所谓“三王之道”甚为推崇，“夫为君者法三王，为相者法周公，为术者法孔子，此百世不易之道也，”即是贤良文学主张以德治国思想的典型反映。他们还继承了汉初绝大多数思想家“过秦”的传统，引证历史教训，以为严刑酷法只能是亡国之道，“昔秦法繁于秋荼，而网密于凝脂，然上下相遁，奸伪萌生，有司治之，若救烂扑焦，而不能禁”，并借秦讥今，指斥武帝之时法繁刑酷，“律令尘蠹于栈阁，吏不能遍睹……断狱滋众，而民犯禁滋多”，“故治民之道，务笃其教而已。”桑弘羊则崇尚以法治国，对于贤良文学“德明而易从，法约而易行的”的主张深为不然，认为“令者所以教民也，法者所以督奸也。令严而民慎，法设而奸禁；罔疏则兽失，法疏则罪漏。”贤良文学借秦讥今的做法更是引起桑弘羊的不满，为此他盛赞“商君刑弃灰于道而秦民治”，“今刑法设备，而民犹犯之，况无法乎？其乱必也！”
此外，在这次会议上，贤良文学与御史大夫桑弘羊及其属吏还就农业与工商业的所谓本末之辨、古与今之关系、对当今社会风俗、道德价值之评判等问题展开了激烈的辩论。宣帝时庐江太守丞桓宽根据会议记录“推衍”和“增广”而成的《盐铁论》一书，既真实、又颇为传神地向后人展示这次会议的全貌。
参与盐铁会议者，一方是奉昭帝旨意、“与所举贤良文学语，问民间所疾苦”的朝廷重臣丞相田千秋与御史大夫桑弘羊，另一方则是来自民间、尚无官秩的六十余位贤良文学，尽管双方社会地位相差悬殊，但争辩之激烈，观点之对立，却是有汉以来所不多见。《盐铁论·国疾》载丞相史语曰：“夫辩国家之政事，论执政之得失，何不徐徐道理相喻，何至切切如此乎！”正是会议争辩之激烈的真实写照。桓宽赞扬与会的贤良文学“发愤懑，刺讥公卿，介然直而不挠，可谓不畏强御”，实际上他们“讥刺”的对象何止公卿，许多讥讽非议就是针对“圣主”——武帝而发的。例如在议论所谓“国疾”之时，贤良曰：
建元之始，祟文修德，天下乂安。其后，邪臣各以伎艺，亏乱至治，外障山海，内兴诸利。杨可告缗，江充禁服，张大夫革令，杜周治狱，罚赎科適，细微并行，不可胜载。夏兰之属妄博，王温舒之徒妄杀，残吏萌起，扰乱良民。当此之时，百姓不保其首领，豪富莫必其族姓。圣主觉悟，乃刑戮充等，诛灭残贼，以杀死罪之怨，塞天下之责，然居民肆然复安。然其祸累世不复，疮痍至今未息。
在贤良的眼中，除了紧承“文景之治”的建元初年尚有善政可陈之外，建元之后武帝近五十余年的统治竟被描绘得如此不堪，虽然贤良将“责任”归结为“邪臣”乱政，但抨击的矛头无疑却是直指“圣主”。面对贤良文学咄咄逼人的气势，名为会议最高主持人，“即周、吕之列，当轴处中”，但处世周通圆滑的丞相车千秋宛如泥菩萨一般“括囊不言，容身而去”，以致形成桑弘羊为捍卫武帝遗制，孤身奋争、舌战群儒的局面。
平心而论，贤良文学对“武帝时政”一些弊端的批评并不是全然无据，但是“儒者不善治世而善訾议”的弱点，在他们与桑弘羊的辩论过程中表现得十分突出。贤良文学的优长在于通晓儒家之经典、先朝先圣之典故，又都来自于民间，对于“武帝时政”在推行的过程中产生的各种弊端及给百姓造成的疾苦多有深刻了解，因此对之进行道德与价值的评判及述说民间疾苦时就显得十分得心应手；可是由于他们之中大多数人都没有仕宦经历，缺乏必要的行政管理经验，在涉及武帝制订的一些具体的治国之策，例如当涉及国家财政收入的一个重要方面盐铁官营能否应当废除之时，尽管所议“訚訚焉，侃侃焉”，但其中之迂阔与不切合实际之处一望可知，诚如桑弘羊所言，贤良文学“信往而乖于今，道古而不合于世务”。
作为朝廷重臣的桑弘羊，多年来一直深得武帝宠信，自元狩年间以后，在他参与和主持之下，先后实行了盐、铁、酒官营，均输平准，算缗告缗、统一铸币等重要经济政策，当然深知这些政策制定与实施的来龙去脉及其必要性与重要性，因此在答复贤良文学的诘难时显得成竹在胸，议论有理有据，就是在思想感情上倾向于贤良文学的桓宽，虽然将桑弘羊的答辩贬斥为“辟略小辩”，但也承认其所云“虽非正法，然巨儒宿学恧然，不能自解，可谓博通士矣。”所谓“博通”，正是桑弘羊“据当世，合时变”的必然结果，也是那些“呻吟杭简，诵死人之语”，不通世务的贤良文学所不能比拟之处。在桑弘羊的坚持之下，盐铁官营等“武帝时政”，尽管备受贤良文学的抨击，但毕竟是涉及国家财政收入的重大问题，当朝执政者当然没有人敢轻言废除，结果仍是沿袭不变。桑弘羊与丞相田千秋联名上奏，废止了对全局影响不甚重大的酒类专卖与关内铁官，作为对贤良文学所代表民意的一个让步。
盐铁会议虽然仅废止了酒类专卖与关内铁官，并没如同贤良文学所企盼那样全面罢止“盐、铁、均输、榷酤”等“武帝时政”，完全恢复“文帝时政”，但他们无疑是盐铁会议之上一大赢家。因为按照桑弘羊的本意，武帝钦定盐铁等政策是“人主为之夙夜不宁，群臣尽力毕议”的结果，自然不允许有丝毫的改动，遵照“臣忠子孝”的道德观念，“君薨，臣不变君之政；父没，子不改父之道也……今盐铁、均输，所从来久矣，而欲罢之，得无害先帝之功，而妨圣主之德乎？”不过武帝毕竟弃世有年，时代已经发生了新旧交替的变化，少年天子和辅政的大将军霍光为了与民更始，俯顺民意，以树立自己的权威与形象，变更武帝的某些政策自在情理之中，况且文学们所说的“明者因时而变，知者随世而制”，忠臣孝子拾补君父之阙失，“不可谓变祖之所为，而改父之道也”，同样也是一个不容折辩的堂皇的理由。随着时变境迁，在“君旨民意”的巨大压力之下，桑弘羊在会议之中常常在贤良文学的逼问之下或“勃然作色”，或“默然不应”，最后也不得不违心对被他视为“发于畎亩，出于穷巷”、“不明县官事”的贤良文学作出让步。这对于武帝当政时仕途一帆风顺、受遗命为辅政大臣、位尊而又年老的桑弘羊，在政治及人格上无疑是一次沉重的折辱。亦为次年桑弘羊与霍光结怨，从而卷入同上官桀父子等人与霍光争权的漩涡之中，最后导致灭族的惨祸埋下了伏笔。
盐铁会议结束后，与会的贤良文学们均被赐予公大夫的爵位，其中的一些人，如魏相等则被授予县令之类的小官，从而进入了为君“牧民”的仕途。洒类专卖罢止的举措，从中透露出“昭帝务本抑未，不与天下争利”的消息，表明“与民休息”的政策得到了朝廷的进一步肯定，对昭帝，乃至宣帝时期的社会经济的恢复与发展都产生了积极的影响，因此，《资治通鉴》在评论“盐铁会议”的结果时也认为：“罢榷酤官，从贤良文学之议……霍光知时务之要，轻徭薄赋，与民休息。至是匈奴和亲，百姓充实，稍复文、景之业。”
