9.2.2土地二元结构下的“征地悖论”
现行法律规定，城市土地的使用权可以通过招标、协议和拍卖等方式转让，形成城市土地使用权市场；农地的所有权属于农民集体，因而只有集体范围内的农民才享有农地的承包经营权，虽然国家鼓励土地承包经营权的流转，可是流转只限于不改变农地所有权性质和农业用途，而且具有地域限制。农地与城市建设用地之间不能自由转化，其转化只能由国家因公共利益需要通过征用转变为城市用地，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”[10]。实际上农地无论被用做公共目的、准公共用途还是明确用做商业用途，一律采取由国家强制征地，然后再有偿出让的办法。
这其中有许多关键问题需要研究。一是公共利益需要问题。所谓公益性用地，是指国家财政出资、完全用于公共事业、非赢利性的建设用地。根据国际经验和我国实际，国家征地的范围应严格限定在国防军事、国家政府机关、能源、交通、公共设施用地，重点工程、公益及福利事业用地，水利、环保及其他公认或法院裁定的公共利益用地等。[11]政府为了公共利益的需要应该有征地的行政权力，但是不能启用征地权向农民征用经营性用地，更不该先国家征用，然后再卖给开发商，实行征地与卖地双轨制，侵犯农民利益。二是征地制度问题。20世纪90年代初，随着用地主体的多元化，国家对一些经营性用地项目实行国有土地有偿使用，政府通过出让国有土地，收取土地出让金。按照国家有关规定，农村土地属集体所有制性质，不能直接进入土地市场，要改变其用途，首先需要实施国家征用，改变农村土地的所有制性质。由于现行土地法的诸多漏洞，加之土地所有制转换之间巨大的级差收益，征用农村集体土地似乎已是顺理成章的事。从土地征用的认定到补偿费的确定和劳动力的安置等，主要是政府和用地单位说了算，农民处于相对被动地位，在征地与供地之间形成了一个利益空间，形成了“土地征占越多，政府利益越大，部门福利越好”的机制，为地方政府“以地生财”创造了条件。三是征地补偿问题。失地农民的货币安置是将安置补助费（有时包括土地补偿费）一次性发放给征地农民，让其自谋出路，但现行操作中问题多多。第一，征地补偿标准不合理。征用耕地的土地补偿和安置补助费的标准为耕地被征用前三年每亩平均年产值的6-10倍和4-6倍，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍[12]，而征后的地价则通常取决于该土地的区位，土地补偿费没能体现被征土地的真正价格；第二，征地补偿项目不合理。我国现行征用补偿的四大块中，把对土地承包经营权的补偿笼统地包括在安置补助费中是不合理的，同时，没有对农地作为景观和可持续发展的特殊环境价值和资源保有价值进行补偿。第三，收益分配不合理。政府在征用土地后将其出租或拍卖给土地开发商，增值一般将达数十倍或数百倍，而农村原土地所有者并未享受到土地出让后的增值，土地收益与征用成本之间存在巨大的反差。
简言之，土地二元结构下的“征地悖论”就是：非公共利益性质农地的转用不通过征用是违宪的，因为违背了“全部城市土地为国有土地”的宪法准则；征用非公共利益性质的农地也是违宪的，因为不合乎“为了公共利益才可征地”的宪法准则。
9.2.3土地二元结构下的“城乡悖论”
城市和乡村代表的是两种不同的生产和生活方式类型及两种不同的社会文化类型，它们在产业构成、发展水平、物质构成、职能作用等方面相互区别，但城乡资源互补、生态共生、经济发展相互依存，构成了两者相互作用的前提。而城乡二元化结构的形成，特别是由于前文所说“不完全”、“不安全”、“不保全”的迁移，人为阻隔了生产要素在城市与农村之间的正常流动，使占人口总数大多数的农民只能滞留在农村。滞留在农村的农民有“聚”和“散”两种可能的效应，这两种效应都直接关系着城市化的进程，是城市化进程发展到一定阶段的最大的、必须逾越的障碍，两者都最终归结于土地。
一方面是土地的农民“聚”效应，这是城市化的反效益。在现有户籍和社会保障等一系列制度下，农村土地必然承担着对农民的最终的社会保障作用，而随着人口的膨胀，耕地的减少，土地所承担的这种社会保障功能的作用越发突出，农村土地的集体所有在一定意义上隐含着对农民劳动就业和基本生活权利的保障。国家希望通过农村土地的集体所有、农户承包这种准平均制度来缓解农民基本生活保障的压力，其结果是土地的生产功能只好退居其次了。当外部（城市）具有不可测性、不稳定性和不安全性，而内部（农村）具有基本的生活保障时，人们理性的选择必然是趋利避害，没有人愿意离开农村，或者是离乡不离土。
另一方面是土地的农民“散”效应，这是城市化的正效益。土地由于具有最终社会保障的作用而具有“聚效应”，然而若土地成为农民真正意义上的“财产”，则会发生质的转变，其作用会由“聚”到“散”，成为城市化的推动力。这就要赋予农民对作为成员之一的集体所有土地事实上的终极处分权，通过流转、抵押、开发、甚至售卖，在以此为社会保障来源基础上，做到真正的离乡离土。但这必然同当前的法律和制度相违背。正是由于农村土地权能的残缺，国家保有禁止转让、限制抵押以及强制性征收或征用等对集体土地的最终处分权，而农户享有的仅是占有、使用、收益的权利，即使如此也会由于土地调包、农地征用等而成为不完全的、跛足的权利。由于没有对土地事实上的终极处分权，土地不能流转，想进城另谋生计的农民即使进城，仍然要承担承包土地上的负担，同时在城里又要纳税，结果成为了“双重纳税人”，使农民“离乡不能离土”。
简言之，土地二元结构下的“城乡悖论”就是：在现有法律和制度下维持土地二元制度结构必然会严重阻碍城市化进程；而冲破现有土地二元制度推进城市化必然是违宪的。
9.3城乡互动——小产权房在城市化进程中的革命性意义
城乡之间的经济联系可以概括为，城市作为区域经济核心，与乡村之间进行能量、信息和物质的相互交换。这种城乡联系的主要内容，是由中心城市、中心城镇、广大乡村以及各种网络所组成。正因为这种核心、节点、网络的有机组成，形成整个城乡经济区域，区域内任何经济活动能够把其影响波及到区域的任何部分，并产生乘数效应，带动整个区域经济活动的进一步高涨。
9.3.1“小产权房”是城乡互动的重要推进器
第一，城乡互动是和谐社会建设的要求。城乡互动的模式是和谐发展。从区域发展角度出发，就是要通过市场机制，使资源、资金、技术在城乡之间，在不同产业之间有序流动和优化组合，促使城乡经济持续发展。发展模式是寻求区域持续、协调、全面发展的途径，城乡经济互动发展模式是在明确城乡分工、相互促进基础上的双向发展过程，它不是空间的均衡化，而是一个有效聚集、有机疏散、高度协作的最优空间网络系统，它强调城乡紧密联系、相互依存，在城市发展的同时实现农村现代化。城乡互动发展的目标是改善城乡结构和功能，协调城乡利益和利益再分配，实现城乡生产要素合理配置和城乡经济的持续协调发展。
城乡互动的过程是多维互动。它既包括农村的劳动力、资金与土地等经济资源向城市的流动，也包括城市先进的生产力如技术、科技等要素向农村的扩散、渗透和辐射。既包括城市对农村发展的拉动作用，也包括农村对城市发展的促进作用。在这一过程中只单方面地强调农村的发展或是城市的成长，都是不正确的。城乡互动不仅意味着城市对农村的作用，也意味着农村对城市的影响；它不仅是农村的发展，而且也是城市自身的发展。[13]
城乡互动的目标是互渗共荣。可理解为实现城乡经济之间的相互渗透，把城市和乡村经济作为一个统一的经济系统，以经济利益为动力，以市场体系为纽带，促进城乡之间生产要素的合理流动与优化组合，推动农业产业化、农村工业化、农村人口城市化，实现城乡融合、工农融合，提高城乡整体经济效益，逐步缩小城乡差别的一个动态过程。虽然城乡经济的交流和渗透是双向的，但目前的主流仍然是具有经济技术强势的城市向经济技术弱势的农村进行辐射，只有城乡经济完全互动起来，才能更好地促进城乡经济共同繁荣。这也为发挥农村一方的优势资源（如土地）和主观能动性（自觉自发）积极参与双向互动提供了理论依据。
第二，土地制度创新是城乡互动的核心。经济的发展（包括经济增长），无外乎通过要素组合调整，以求进一步增长。基于城乡联系基础上的城乡经济互动就是利用城乡现有生产要素分布不对称，通过要素流通实现重新组合，从而使城市和农村经济互相促进，优势互补，共同分享增长点，缩小城乡经济发展差距，实现城乡共同富裕。生产要素主要包括劳动力资源、资本资源和土地资源。要素不对称布局必然要求要素流通或转移。从城乡互动角度理解，建国以来我国经济社会发展经过了两个阶段，现在正经历着第三个阶段。第一是“工农剪刀差”阶段，是以资本资源为重点的。该阶段环境下的城乡经济联系，从某种意义上讲，就是转移农业剩余支持城市工业，这种转移可以叫做资本非市场方式的转移。第二是“民工潮”阶段，是以劳动力资源为重点的。该阶段以20世纪80年代以来形成的“民工潮”为主要特征，是劳动力要素在市场条件下与城市资本结合，从而对我国经济发展产生了很大的影响。第三是现在正在其中的“农地产权”阶段，是以农村土地资源为重点的。该阶段以农村集体土地产权划分和土地制度创新、演进、变迁为主要特征，由于这个阶段的内容是在劳动力、资本和土地资源基础上涉及到更高层次的制度层面，因此必将对我国经济社会发展产生巨大的影响。
首先，“农地产权”阶段是对“工农剪刀差”阶段客观上对农民进行不公平“剥夺”进行反思的结果。“工农剪刀差”问题已经有汗牛充栋的资料对其进行过剖析，其当时的现实必要性、对待农民事实上的非公平性、现今经济社会发展的路径依赖性等，要求我们反思经济社会已经取得巨大发展情况下如何对待农民这一“道德的”、“政治的”课题。
其次，“农地产权”阶段是我国基本国情下经济社会发展到特定阶段的必经之路。作为人均耕地水平较低的人口大国，土地使用率低下，土地供应已成为经济增长的主要瓶颈，随着城市化的不断发展，统筹城乡土地的任务更加突出。
最后，“农地产权”阶段是一定时段内资本、技术、劳动力等要素作用发挥到极致后通过制度变迁可进一步释放巨大经济推动力的客观规律的必然表现。要素转移过程就是资源配置优化的过程，但是它需要一定的制度条件，通过制度层面对农村土地利益主体的权利边界进行界定，是以城乡互动进一步推进的核心步骤。
第三，“小产权房”是土地制度的革命性创新。所谓“小产权房”就是指农村集体组织或成员未经国家征收，在集体土地上建的用于本集体成员以外人员居住的房屋；所谓的小产权或乡产权是指由乡或村出据的认可买受人买房的文件。小产权房又为两种：一是集体组织经所在县级政府合法批准后（不论取得批准手续的手段是否合法），在自有的非农用地上修建的村民住宅用房，集体组织在给村民分配房屋后，将多余的房屋卖给集体组织之外的人。该情况下，房屋本身是合法建筑，只是依法不能上市流转，不能出租、出售给集体组织以外的人，而集体组织对房屋所享有的权益是受到法律保护的。二是集体组织未取得任何批准手续，在自有的农用地上修建的建筑。该情况下，房屋本身不合法，法律不保护此房屋所附的任何权益。这两类小产权房有共同的特点：集体组织不用向国家缴纳土地使用权出让金，也不用向国家缴纳商品房买卖中涉及的所有税费（如契税、印花税等），因而房屋建设成本低廉、售价较低，往往只有同类商品房的1/3至1/2。农民高兴，市民欢迎，政府叫停——“小产权房”陷于了尴尬的处境。叫停的原因是多样的，“小产权房”利益保障缺乏，质量和服务无保障，易造成短期利益和长远利益的冲突等等，但核心是是“小产权房”不合法，其最大的问题是未经过国家征用并转给开发商来进行房地产开发，因此实际上是没有产权的，不受法律保护。
住房是人的生存基本需要，是一种基本权利，“居者有其屋”、“安居乐业”，“有居则安、有产则宁”，这是中国千百年不变的观念和理想。所以当最基本的权益之一——居住权得不到保障时，各种各样的“创新”就成为必然。集资建房、合资建房以及小产权房，这些百姓在住房上的“思变”和“创新”和诸多历史经验都告诉我们：人们会通过各种方式来满足其作为人的最基本的需求。
正如历史一遍又一遍地展示给我们的一样，“小产权房”在满足普通老百姓基本需求和根本利益过程中冲破了现有秩序，事实上是对现有法律规定的合理性修正，事实上是对“二元土地制度”，特别是农村土地产权制度进行了合理性改革。
