7.3.2从产权权能重新组合角度重新审视已存在的“小产权房”
审视之一，“小产权房”的制度创新意义。小产权房的出现，是公共利益和个人利益的帕累托改进，参与其中的人都得到了净收益。一是使农民以高于土地征购价盘活土地资源而收益多多，二是使市民以远低于商品房价购得房产而收益多多，政府虽然损失了部分卖地收益，但是它同样因此减轻了为民众提供廉租房廉价房的责任，人们通过小产权房这一自发、自觉的市场行为，神奇有效地自行解决了住房问题，政府的财政负担、尤其是福利责任将大幅减轻，只需投入少量财力解决收入最低的极少数民众的住房问题。
产权权能的拓展、分解、重新组合对新制度的形成有着重要意义。小产权房是新的历史条件的又一场土地革命。它打破了城乡土地二元分割的制度，打破了政府垄断土地一级市场的格局，使两种地权走向平等、走向统一，形成了一个真正统一的中国土地市场，同时也与经济的增长及社会的稳定有着内在联系，是伟大的中国农民自我城市化进程中的一场发源于农民自身的革命！其实质和意义不亚于当年安徽凤阳小岗村农民自发改变农地产权各项权能的配置模式和配置格局的伟大创举。33年前，安徽凤阳小岗村农民拉开了中国农村土地联产承包改革的序幕；今天，中国城郊农民通过小产权房形式拉开了中国农村“自我城市化”的序幕！
审视之二，“小产权房”的现实合理性。我国二元土地制度具有内在不平衡性。农民有名誉上的农村集体土地所有权，却没有事实上属于国家的终极支配权。这突出表现在集体土地可以被征收变为国有土地，以及由此而带来的土地增值和利益分配过程和现实中。作为农村土地集体所有权主体的农民追求所有权收益时却没有主体资格或只具有名义资格，这从逻辑上是讲不通的。产权核心概念是所有权、支配权、处置权、收益权等。集体土地产权事实上部分权能被禁止或限制了。针对“小产权”的指责和限制正是我国二元土地制度不平衡性的具体反映。传统模式下农村城市化须由政府规划先行，政府以较低价格从农民手中征得土地，然后以数倍、几十倍甚至更高价转让给开发商，城市化在政府计划下推进；小产权房模式下，农民通过出售、出租小产权房获得数倍、数十倍甚至更多倍于征地的土地增值收益和持续稳定的收入；城市人口则由于小产权房而被吸引过来并把城市文明带入乡村，人口的聚集效应会创造出大量服务业就业机会，农民不用离开自己的家乡就可以实现城市化和市民化。这种“小产权”带来的“城乡统筹”、“城乡融合”、“缩小城乡差距”、“城乡一体化发展”的思路和模式具有显著的现实合理性：一是低房价满足人们的需求；二是住房供给满足市场的需求；三是土地收益满足农民的需求；四是社会和谐满足政府的需求。
审视之三，“小产权房”的去留标准选择。“小产权房”热销、房价仅相当于现有房地产市场房价的25%-30%消息爆出后，社会各界热论纷纷。市民欢迎，政府叫停，“小产权房”陷于尴尬处境。在提倡“以民为本”大氛围下，当前作为热点和焦点的问题关键：是全盘推倒？还是通过完善使其变成真正产权？“小产权房”的去留标准应该怎样选择，笔者从为什么有关部门和行业要限制“小产权房”和我们工作和政策优劣的最终判别标准两方面进行分析。
关于前者。其观点主要如下：一是“小产权房”不合法。最大的问题是未经过国家征用并转给开发商来进行房地产开发，因此实际上是没有产权的，不受法律保护。二是“小产权房”利益保障缺乏。购买“小产权房”会给购房者带来许多不利和风险：很难在市场上流通；很难保证购买合同的实现；随时都可能因土地被征用而强拆，造成经济损失。三是“小产权房”质量和服务无保障。小产权房建设未经国家正规部门监督，因而质量无保证，更谈不上售后服务以及其他配套服务。四是“小产权房”造成短期利益和长远利益的冲突。主要是“十一五”规划将18亿亩耕地保有量确定为硬性指标，未来几年对于农民宅基地耕地的保护力度只会不断增强，“小产权房”开发土地可能会影响耕地保有量。笔者认为，关于第一点，这是核心问题，事实上前文已多次做过分析和反驳；关于第二、第三点，这非核心问题，只是个规范的次要问题，是从属性的；关于第四点，完全可在现有新农村建设规划中，在动态保有耕地面积情况下予以解决。
关于后者。毫无疑问，住房是人的生存基本需要，是一种基本权利，“居者有其屋”、“安居乐业”，“有居则安、有产则宁”，这是中国千百年不变的观念和理想。所以当最基本的权益之一——居住权得不到保障时，各种各样的“创新”就成为必然。集资建房、合资建房以及小产权房，这些百姓在住房上的“思变”和“创新”和诸多历史经验都告诉我们：人们会通过各种方式来满足其作为人的最基本的需求。因此，“小产权房”去留的选择标准必然要在“满足普通老百姓利益”和“冲破现有秩序”中作出选择。胡****总书记强调：“党的一切奋斗和工作都是为了造福人民，要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”[12]党的十七大报告指出：“社会建设与人民幸福息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”[13]******总理表示“要把人民群众满意不满意、高兴不高兴作为衡量政绩的根本标准”。[14]这一标准体现的是维护人民群众的最根本的利益。具体到“小产权房”上，我想，解放思想，冲破不该有的所有制桎梏，修改不合适宜的政策，让老百姓通过应有的办法快速“缩小城乡差距”、“买得起房、住得上好房”恐怕不仅是个产权“大”、“小”的事了，而是执政目的和制度导向的一个基本的、大是大非的问题。
7.3.3从产权组合对制度形成和变迁的影响角度重新界定政府在“小产权房”问题上的职能创新作用
笔者认为“在新的产权组合收益大于其实施成本与原有制度收益之和条件下，新的产权组合通过多次博弈（奖励和惩罚）后以经验和约定俗成的习惯表现出来，普遍、统一实施的规则出现就出现了”。[15]关于制度变迁和创新，戴维斯和诺思认为，制度均衡被打破可能是由于：制度安排创新的潜在收入可能会增加，组织或操作一个新制度安排的成本可能发生改变。[16]政府在推进制度变迁方面应发挥不可替代的作用。当前，我们应当在政府就“小产权房”问题的职能上作若干界定，以更好地适应客观现实。这看似无关大局的“职能界定”却为制度变迁作了实验性探索和关键性奠基。
界定之一，政府承担对“小产权房”购买者利益的保障作用。首要的是引导小产权房从“合情合理”到“合法合规”。购买“小产权房”可能会给购房者带来的诸多疑虑，如“不合法”、“难流通”、“购买合同难实现”、“随时被征用”等问题，只有政府出面予以保护方可解决。政府应当在引导和调控住房市场发展的同时，充分发挥住房保障的主体作用，在解决住房问题中要承担保障、规范、调整等多重具体作用。比如，在“小产权房”问题上可在土地出让和税费上做一些后补性工作，使其规范合法，而不是一味地没收或拆除，从而逐步将“小产权房”纳入我国的商品房序列中，进而逐步消除中国土地制度的二元结构。如果法律本身违背人的自由交易权利，就是应该废除的问题，而不是严格执行的问题，更不是追究的问题。
界定之二，政府承担对“小产权房”质量和服务的监督作用。小产权房的建设可能根本没有经过房屋质量验收等程序，一旦出现房屋质量问题，买受人的利益很难得到维护；同时，诸如水、电、暖、卫生、安保等其他配套服务上也确实可能出现这样那样的问题。对于前者，可以逐步把房屋建设纳入不分城乡的“统一管理”中，特别是针对在农村集体土地上建设的农户需求之外的“商品房”；关于后者，在政府提供宏观应有的诸如社会治安等服务基础上，则主要由市场的力量去调整。
界定之三，政府承担对“小产权房”造成的短期和长远利益冲突的协调作用。老百姓的“第一要务”是买得起、住得上房，“居者有其屋”；而耕地是保证农业安全乃至国家安全的不可再生的资源。两者的矛盾不是不可调和的，难道除“小产权房”外就没有其他占用农业用地的事项了吗？答案是截然相反的。“小产权房”可以通过政府的合理规划、有效管理，避免占用集体土地中的耕地而走向合法化和利益协调化。政府对于农民转换土地用途可以严格规范，特别是对于耕地应设定严格限制，但不宜限制农民将宅基地或荒地用于面向城市居民的房地产开发行为。在不触及耕地，或动态保有耕地前提下，在农村集体土地上进行重新规划，可产出大量廉价房屋，实现了农民土地的增值收益，实现了农村的“自我城市化”，实现了居民的“住有所居”，实现了政府的“以人为本”，实现了社会的“和谐发展”。
本章主要参考文献
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[7]见《中华人民共和国土地管理法》第五章第四十三条（1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过。根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第一次修正。1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订。根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正）.
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[11]伊特韦尔.新帕尔格雷夫经济学大辞典（第三卷）[M].北京：经济科学出版社，1996：1104.
[12]2007年6月25日胡****总书记在中央党校省部级干部进修班上的讲话.
[13]2007年10月15日胡****在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》
[14]2006年2月24日******在******第四次廉政工作会议上的讲话.
[15]罗夫永，产权组合——中国农村土地制度的构建[D].新疆.新疆大学.2007.
[16]L·E·戴维斯，D·C·诺斯.制度创新理论：描述、类推与说明[A].见：财产与制度变迁[M].上海：上海三联书店，上海人民出版社，1994：297.
