第44章 结论

在全体项目组成员的艰辛努力下，课题组基本按照原计划完成了项目计划，课题研究的内容框架和主要观点方面都有不同程度的创新。主要创新观点和研究结论就是建议国家要根据我国西北民族地区的自然地理、生态环境等方面的特殊状况，在编制国土功能规划的时候，把西北民族地区定位成维护国家生态安全的战略基地，围绕这一定位实施产业布局，实现西北民族地区经济社会的全面协调可持续发展。这一研究成果对国家国土功能规划、西北民族地区地方政府的经济社会发展决策等都有一定的参考价值。要实现这一目标，在水资源制度创新方面主要应通过在以下几个方面来实现：

（1）创新水资源产权制度。西北民族地区除了资源性缺水，很大程度上是制度性缺水。水资源产权制度缺陷是导致西北民族地区水资源匮乏的重要因素。通过研究我们认为我国西北民族地区水权虚置问题突出，水资源虽归国家所有，但由于在制度上没有明确中央政府、地方政府、部门以及所在地居民的权利义务，实际上，国家所有权已被部门所有、地方政府所有、社团所有和个人这样一种非正式的所有权体系所取代，结果造成了事实上的上述非正式占有现象，形成水资源利用利益分配上的矛盾，从而导致各种开发者，包括部门、地方和个人，都争夺资源开发权而不顾水资源持续利用的严峻局面。因此，建立符合市场经济要求的水资源产权制度，对西北民族地区实现生态安全，全面建设小康社会有举足轻重的作用。水资源产权既有一般产权的共性，也有其个性，这些个性主要包括水权的非排他性、水权的分离性、水权的外部性和水权交易的不平衡性。建立水资源产权制度首先需要更新水资源观念，按照市场经济的内在要求进行初始水权分配，初始水权分配对西北民族地区生态安全和水资源管理具有重要意义，建立和明晰水权是持续开发利用与保护水资源、市场有效配置水资源、政府调控水资源利用的必然要求，初始水权分配必须遵循一定的原则和模式，当前初始水权分配须坚持现实性原则、优先权原则、地区差异性原则、共同发展原则、总量控制原则。按照确定初始水权分配主体、界定初始水权量与质、配置用水户水量、明确初始水权界定程序的规则进行。已经形成和可资借鉴的模式主要有人口分配模式、面积分配模式、产值分配模式、混合分配模式、现状分配模式、市场分配模式，要针对传统水资源配置机制的不足，引入市场调节机制，建立水资源产权交易市场，实现水资源配置的市场调节，西北民族地区地方政府在水权交易中的主要职责是产权维护、市场干预、生态保护和水权计量。

（2）水价制度创新。西北民族地区水价制度创新必须遵循公平原则、正常耗损的合理补偿和水利投资的合理回报原则、高效配置原则、区域定价原则、符合水资源可持续利用原则，西北民族地区水价制定的主要方法有影子价格法、边际机会成本法、平均成本定价法、边际成本定价法、完全成本定价法、供求定价模型、收益现值法、替代措施模型、CGE模型法，西北民族地区水价制度的现状及创新的基本思路是通过水价形成基础的科学合理确定水价听证制度的建立，遵循逐步提高水价建立合理的水价形成机制，通过实施多种定价方法，建立科学的水价分类制度构建科学的节水性水价体系，通过改进政府水资源管理职能、健全地方水价法规、优化西北民族地区各级地方政府水价政策，对水利企业实行分类管理，改革城市供水管理体制，改革农村供水管理办法，完善现行水价管理体制，通过科学核算水资源费的理论标准，制定水资源费实施标准，实施水资源费征收标准的动态管理、实现水资源费的统一征收和标准健全水资源费征收政策和办法。

（3）实现依法治水。水资源法律制度创新是实现西北民族地区生态安全的必由之路。依法治国，建设社会主义法治国家的提出，为西北民族地区水资源法律制度的进一步建立和完善提供了基本前提。水资源法律制度具有降低交易费用、提高资源利用效率、促成合作、提供激励机制、外部性的内部化、减少不确定性等功能和作用。传统水资源法律制度的基础是计划经济体制。随着社会主义市场经济体制的建立，水资源法律制度存在结构性缺陷，譬如说缺乏保护地下水的法律、水权交易等方面的法律，法律调整规范水资源配置等功能滞后问题突出，面临挑战，对西北民族地区生态环境保护带来严重影响维护西北民族地区生态安全、弥补由于自然气候等因素造成的水资源短缺等资源“瓶颈”，必须依靠法制的力量。依法治水对于西北民族地区贯彻实施依法治国方略，促进西北民族地区经济、社会、环境、资源、人口的健康协调发展，保证西北民族地区水资源的可持续利用具有非常重要的意义。因此，必须加大水资源法律制度的创新力度，主要对策一是增加法律供给，尤其是要增加市场经济条件下水资源交易、配置方面的法律规定；二是要根据科学发展观的要求，修改不符合新形势要求的法律规定；三是进一步强化水行政执法，提高执法水平；四是提高水事纠纷调解水平。

（4）实施综合治理水资源环境措施。水资源是实现西北民族地区生态安全的控制性要素，而要实现控制性要素水资源的安全，必须建立一整套行之有效的水资源环境保护制度，制约水资源环境保护制度创新的因素是复杂的，主要有技术因素、自然因素、知识要素、经验因素等。因此，要克服这么复杂因素的制约、实现水资源环境保护制度的创新是非常艰难的。解决西北民族地区水资源短缺需要加强水环境建设，在水环境建设中，水资源环境保护制度更具有长期性、根本性。西北水资源环境保护的政策法规需要进一步梳理检讨。当前我国实行的天然林保护工程、退耕还林、退牧还草等政策措施关系未来西北，乃至国家生态安全，对这些政策的实施情况进行全面理性的分析是西北民族地区实施可持续发展战略、实现生态安全的重要基础。西北民族地区水资源环境保护制度主要包括水土流失综合治理制度、荒漠化防治制度、天然林保护制度、水污染防治制度、防洪抗旱制度等。

（5）建立生态补偿机制。当前维护西北民族地区生态安全的政策还存在结构性政策缺陷。生态效益及相关的经济效益在保护者与受益者、破坏者与受害者之间的不公平分配，导致了受益者无偿占有生态效益，保护者得不到应有的经济激励，破坏者未能承担破坏生态的责任和成本，受害者得不到应有的经济赔偿，这种生态保护与经济利益关系的扭曲，不仅使西北民族地区的生态保护面临很大的困难，而且也影响了地区之间、民族之间的和谐，要解决这一问题，唯一的出路是建立生态补偿机制，以便实现相关利益各方生态及经济利益分配的公平，促进西北民族地区经济和社会协调发展。西北民族地区构建生态补偿机制不是西北民族地区自身能够完成的，必须在中央政府的统一领导下进行，因此，首要是要统一认识，达成共识，努力创造区域共同发展协调并进的局面。其次，必须要确定补偿的主体和对象，补偿主体主要是国家和社会，补偿对象是资源环境代价的承担者。再次是生态补偿数额的确定、采取的方式，数额确定要运用影子工程法来核算，方式主要有环境税、专项补偿金、生态补偿金和政策补偿。第四，必须建立配套机制，主要有水资源交易机制、水价形成机制、预警机制、法律介入机制和宣传动员机制。

（6）建立水资源保护社会机制。西北民族地区生态安全与水资源保护社会机制构建是基于这样一个基本事实，就是在国家、市场之间，又出现了第三域，即社会，在现代社会中公民社会的形成与发展对经济、社会、政治、文化的发展已产生了巨大的影响。水资源社会保护机制构建实际上是要动员和组织各种社会资源参与其中，从而形成巨大的维护生态安全的合力。当然，水资源保护涉及社会因素的复杂性也内在地要求维护西北民族地区生态安全，必须不断推进水资源保护社会机制创新。西北民族地区生态安全维护机制不仅需要政府的力量、市场的力量，而且需要社会力量，水资源社会保护机制主要包括信息披露和知情机制、参与表达机制、救济监督机制。创新的主要思路是要以民间环保组织为切入点，通过完善相关法律制度，赋予民间组织知情权、参与权和诉讼权来实现。

（7）实现水资源保护非正式制度创新。西北民族地区水资源非正式制度指西北民族地区各民族在长期的水事活动中无意识形成的，具有持久生命力的用水规则，构成代代相传的文化的一部分，主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习性、意识形态等因素。正式制度只有在社会认可，即与非正式约束相容的情况下，才能发挥作用。没有与正式制度相容匹配的水资源非正式制度，水资源正式制度创新实施的成本代价是很大的。改革开放以来，经过近三十年的努力，中国已经建立起来了包括环境立法在内的一系列法律制度，但是应然的法在突然过程中并没有达到所期望的效果，生态安全、环境污染、资源短缺等问题随着经济的发展仍然很严重并有加剧的趋势，这些都促使我国的法学家和社会学家陷入了反思，并形成一定程度的共识：任何社会都存在包含文化、习俗、宗教等在内的非正式制度，非正式制度在社会调控体系中有重要的作用，如果正式制度与非正式制度产生矛盾和冲突，正式制度很容易被搁置甚至抛弃。西北民族地区生态安全与水资源保护的成败，很大程度上将取决于正式制度与非正式制度的调适与和谐。西北民族地区非正式制度创新受到人类中心主义自然观、传统经济发展观念、传统水资源价值观、功利主义与实用主义经济伦理观和西北民族传统文化观念的限制与约束，非正式制度对维护西北民族地区生态安全和水资源保护既有积极作用，也有消极影响，强化非正式制度在维护西北民族地区生态安全和水资源保护中作用的思路首要的是加强西北民族地区水资源合理开发、高效开发和利用的非正式制度研究，其次是要引导逐步建立水资源的非正式制度开发体系，西北民族地区水资源非正式制度创新的主要内容包括自然观的创新、生态伦理观的创新、水资源观的创新、发展观的创新，西北民族地区水资源非正式制度创新的途径主要有确立以人为本的经济发展模式、走节水型的经济发展道路、加强水资源道德机制建设、提倡文明的生活消费方式、加强环境节水意识教育。

本课题虽然在上述方面取得了一些研究成果，但课题也还存在一些需要进一步深入研究的问题，譬如如何进一步按照科学发展观的要求，探讨分析在西北民族地区如何通过走新型工业化道路，实施可持续发展战略，确实把节约水资源这一制约西北民族地区生态安全的控制性要素配置机制构建起来，即研究建立一种符合中央与地方，上、中、下游之间等都能接受的利益公平分配机制等问题。