美国印象
刘春水
二〇〇九年年底，本人随一个考察团就地方政府公共管理专题赴美进行了为期三周的学习考察。中美两个国家制度不同，但美国地方政府在公共管理方面的一些做法、经验和理念，对我们进行政府职能转变有一定的启示。
一、美国地方政府及其
公共管理的几个特点
美国地方政府及其行政管理有什么特点，是此次考察首先需要了解的情况。
本人认为，以下几个特点似乎可以较清楚地说明什么是“美国式的地方政府”和“美国式的公共管理”。
1．有限型政府。美国从联邦政府到地方政府都有明显的“有限性”特点，其有限性就是我们通常所说的“小政府、大社会”，政府不包揽一切，政府不主导一切，行政的力量十分有限。也就是说，美国地方政府是相对“弱势”的政府。政府的职能严格控制在尽可能小的范围内，该管的就管，绝对不包办一切。
地方政府的主要职能是提供公共产品和服务、管理公共事务。所谓地方政府该管的就是指那些单个个人、组织不愿做、不能做或者根本做不了的却又直接关系到民众切身利益和社会生活正常运行的公共事务和公益事业，如税收、教育、道路、供水、排污、供电、供气、消防、救灾、治安、环保等。考察中我深深体会到，美国的地方政府主要忙于以下几件事：税收、预算管理、水电气保障、社会治安、防灾救灾、环境保护等。
一般情况下，美国地方政府不介入与公共事务无关的事。在社会公众与企业集团利益发生矛盾时，政府是中立的，不干涉、不参与矛盾纠纷，而是通过法律来解决此类问题。比如，经济生活中的商业欺诈、假冒伪劣等行为，如果由政府去管、靠行政手段去管，不可能从根本上解决问题。美国政府制定基本的规则，通过规则服务于社会和市场。在美国社会的日常运行中，很少看到政府及公务员的身影，但整个社会却处于一种相对有序的状态，这就是规则的作用。比如，在美国的大城市中，正常情况下，你很难看到值勤交警，但几乎所有车辆都会按照交通规则行驶，因为一旦被发现违背交通规则，不仅要接受很严厉的惩罚，而且还会和个人信用联系起来，直接决定车辆下年度的保险数额。在美国考察期间，访问过的城市都没有公共厕所，而商店、超市、饭店、博物馆等公共场所都有公共厕所，硬件条件较好，干净卫生，顾客可以随时光顾，十分方便，不用交纳任何费用。政府把修建厕所这样的事情交给了社会组织，规定相关场所必须配套厕所设施，使人性化服务成为这些社会组织应尽的社会义务。美国认为，凡是公民自己能做得好的事情，无论是个别做还是集体做，政府都不应该插手。
美国的地方政府也不直接介入各经济领域的具体事务，全美二千七百多万个企业按照市场法则，实行自由竞争，优胜劣汰。例如，乔治亚州州政府的财政预算编制和执行是以“市场失灵”为标准，凡是市场能够解决的，财政就退出，凡是市场不能解决的，财政就介入，因此，该州教育支出占财政支出的百分之五十七，其次是医疗健康(17%)、公共安全(8.5%)。
2．自治型政府。“自治性”是美国地方政府的又一个显着特点。美国是联邦制国家，实行三级政府架构：联邦政府、州政府和地方政府。其中，地方政府包括县、市、乡镇、学区及各种特区，共五种类型。美国地方政府数量庞大，有三千多个县、二万多个市、一万七千个镇、一万五千个校区、三万个特别区（如灌溉区、公园区等等）。
美国的联邦、州、地方三级政府均实行立法、司法、行政三权分立的制度，分别通过各自的立法保障体系保障其法定的税收政策、财政经费开支政策，以行使各自不同的管理职责和管理权限。联邦政府主要负责行使州政府无法单独行使的职能，如国防、外交、货币、出入境管理、对外贸易、邮政等。宪法中没有明确赋予联邦政府但也没有被明文禁止的政府权力，归于州政府或者人民，联邦政府与州政府、地方政府没有直接的隶属关系。
地方政府的“自治性”突出体现在地方政府都是相互独立的自治机构，互不隶属，辖区民众决定本地方政府的组织结构和运行机制，也就是说，各个地方政府根据辖区多数居民的意愿选择本地方政府的机构设置、政府机构运行模式、选择地方行政长官，实行自主管理。目前，各地方政府普遍采用公司制管理，市长、县长以及市（或县）政委员会聘请市（或县）政经理，对经理实行目标管理，经理具体负责处理各项公共管理事务。市长、县长以及市政委员会和县政委员会的日常事务随时向民众公开，重大决策要征得多数居民的同意。市政经理、县政经理完不成目标任务即予辞退。可见，地方政府具有很大的自主权和灵活性。在这里，地方政府的自治性，实际上就是辖区民众的自治。
3．多样化运作的政府。美国地方政府的组织与运作方式形式多样，没有固定模式，而且可以根据需要进行改变。政府可以是政权的形式，也可以运用企业化管理的方式，市长可直接管理政府事务，也可以雇佣经理承担辖区日常管理和专门项目管理。政府运作形式之千姿百态，令人大开眼界。而这种形式的依据是地方议会、民众的意愿和选择。只要某种组织方式在某地能卓有成效地处理辖区公共管理事务，民众对此无反对意见，就可以合法、合理地存在下去。多样化的、自主选择的政府组织系统也给美国地方政府囚地制宜、动态修复提供了便利。
在实现分权管理和自主管理的基础上，美国地方政府还大力借助非赢利组织实现公共利益，把大量政府干不了、干不好的事情交给非赢利组织，在社会事务管理中发挥了重要的作用，形成了政府分权管理、地方自主管理、非赢利机构加以补充的完善公共管理体系。为了提高效率、降低成本，近年来，美国各级政府运用“企业家精神”改造政府，提出“引入竞争机制”、“讲求效果”，“政府掌舵而不划桨”等一系列改革思路，采取“压缩规模，下放权力”的办法，如有的地方把环卫等职能转移给社会，实行社会化管理，取得了一定成效。
4．服务型政府。美国地方政府的“服务性”特点很明显，“政府服务以公众为中心，公民权益至上”的原则得到较好的落实。社会公众的共同需要就是公共管理的目标。因此，美国地方政府公共管理的基本模式是“服务型”，或者说是“支持型”，其宗旨是为公众服务。
在美国，服务型政府的基础来自于其政府的产生机制。民众推选代表组成地方政府机构，从政府首长到一般办事员等所有政府工作人员都叫“政府雇员”，实际上就是民众的“雇员”，是纳税人雇请他们来为纳税人打理公共事务，因此，政府及其雇员的基本职能就是为纳税人服务。在美国，传统意义上的官员已经不存在了，代表各地方政府管理地方公共事务的人员的身份仅仅是“雇员”，州长、县长、市长无一例外，都是雇员。民众和雇员形成两对关系：一方面，民众是雇主，政府工作人员是雇员；另一方面，政府雇员是服务提供者，民众是客户。
有趣的是，地方政府不少高级雇员自觉以奉献社会、服务民众为志向，他们竞选州长、县长、市长不仅不图特权、不图高薪，而且只拿象征性的少至一美元的“年薪”，有的甚至把自己的积蓄献给公共事业，用于公共福利，为的只是服务社会的荣誉感，如加州州长施瓦辛格。在美国，这种情况不是个别现象。当然，一般的、多数政府雇员还是以工作为职业，通过工作获得薪酬。
这种服务型的政府，当然要充分了解服务对象的现实需要。政府通过仔细听取民众客户的意见来确定其工作内容和方法，通过为客户提供尽可能多的选择来有效满足其需求。同时，通过及时、全面地收集客户的意见和建议来客观评估政府的效率，保证政府公共管理职能的有效实现。美国已经形成了较为完善的公共服务体系，并把“服务”的理念贯穿始终。地方政府对公共事业投入较大，重视并尽可能满足社会公众、服务对象的多样化需求，并建立了包括合理制度、相关约束和控制手段在内的配套措施。美国的公共服务较为充分地覆盖到了社会弱势群体，尤其是老人、妇女、儿童及残疾人能够获得更多的社会帮助。
5．法治型政府。人们对美国各级政府的“法治性”特点并不陌生。政府遵规守法，依法行政，政府雇员严格按照法定职责办事，任何违法行政行为均要受到责任追究，这是美国地方政府及其雇员的基本工作准则。
尽管由于国情、历史或者政治意识背景不同的因素，世界各国对法律至高无上的理论与实际均有较理想化的修饰，但美国在法制观念、法律体系的完备、政府依法运作等方面，的确有其值得称道之处。
美国各级政府的行政管理，无一不是在法律框架中运作，任何一个部门，任何一项政策，任何一个工作项目，如没有找到相应的法律依据，或不能寻求立法部门的法律支持，也就不能实施和运作。
6．节约型政府。在美国，各级政府尤其是地方政府十分注重节约，政府公共管理的各项经费都要经过严格的预算程序，经费使用接受全程监督。政府公共管理中的每一个环节都是精打细算、不铺张浪费、不尚奢华。政府办公楼朴实无华，隧道、地铁不作任何装修，政府机构和人员少而精，政府雇员的薪酬也要随着财政状况的变化而调整。政府雇员公费旅游、公车私用、公款吃喝现象几乎没有。总体而言，美国地方政府不能乱花纳税人的钱。
一、政府与媒体的关系
处理政府与媒体的关系是政府公共管理的一项内容。由于工作性质的缘故，本人此次考察的重点放在政府与媒体的关系上。媒体在美国社会具有强大的信息传播和舆论引导能力，媒体监督无处不在，美国各级政府都很重视与媒体的关系。
1．媒体与政府首先是监督与被监督的关系。培训过程中，我们了解到，美国地方政府的工作，随时都会面临媒体的质询，媒体提出的问题往往很专业、很尖锐，政府及其雇员必须接受媒体的质询和监督，认真面对，诚实而巧妙地应对。政府普遍接受媒体的严格监督，并把对媒体交待当成政府工作的一项日常事务。
