国际上通行的贫困标准有四种确定方法，即恩格尔系数法、收入比例法、生活形态法、市场菜篮子法。但我国各地在确定城镇居民最低生活标准时，大多是综合运用上述方法，由当地政府根据城市居民维持基本生活的最低支出和物价指数，并考虑到社会平均生活水平和政府的财政承受能力等多种因素，经过测算和论证后制定的。按照国务院的规定，“城市居民最低生活保障标准由各地人民政府自行确定。各地要本着既保障基本生活，又有利于克服依赖思想的原则，按照当地基本生活必需品费用和财政承受能力，实事求是地确定保障标准”。
３．资金来源
社会救助是政府的责任，其资金理应来源于政府的财政支出。按国务院的规定，城市居民最低生活保障制度所需资金，由地方各级人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出科目，专账管理。每年年底前由各级民政部门提出下一年的用款计划，经同级财政部门审核后列入预算，定期拨付，年终要编制决算，送同级财政部门审批。必须保证最低生活保障资金专款专用，不被挤占和挪用。
（二）最低生活保障制度存在的问题
在我国，最低生活保障制度实施时间不长，制度还远没有达到完善的程度，因此，不可避免地存在着种种问题。这些问题主要有以下几个方面：
１．保障标准偏低
最低生活保障制度是一项生命线工程，是全体社会成员的最后一道安全线。制度能否顺利实施的关键在于最低生活标准的确定。它既不能太高，因为太高容易加重国家和地方财政的负担，滋长人们的惰性心理，不愿通过自身努力尽早摆脱贫困；但也不能太低，因为太低不足以给贫困者提供最低生活保障，从而无法达到制度的预定目标。目前来看，各地政府在划定这条线时，都本着实事求是的原则，在调查研究、分析测算的基础上力求科学的界定，在起步阶段都坚持就低不就高，贫困地区不盲目跟从发达地区，因地制宜地制定最低生活保障线。在方法上，各地大都采取“菜篮子法”，即选择若干生活必需品，依据其最低消费作为确定最低生活水平的标准，并在实施过程中对特殊人群如社会优抚对象和“三无人员”予以适当的救助倾斜，因此这一制度实施以来产生了极好的社会效应。
但是也应看到，目前各地颁布的城市居民最低生活保障标准总体偏低，多数只能解决生活救济问题。而一般对社会贫困者的最低保障要包括七个方面：生活救济、医疗救济、教育救济、住宅救济、生育救济、求职救济和丧葬救济。由此看来，我国目前的城市居民最低生活保障制度仅做了七分之一的工作，对于其他六个方面的救济，则参差不齐、步子不一，有的地方还无暇顾及。但现代社会救助的最终目的是“助人自助”，即由对贫困者的简单“输血”变为扶助贫困者自身形成“造血”机制，从根本上摆脱贫困。要达到这样的目标，仅有生活救济是不够的，必须要把生活救助与其他救助结合起来。
２．经费来源不稳定
经费问题是城乡最低生活保障制度的核心问题，也是制约最低生活保障制度的瓶颈。《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》中规定，最低生活保障制度所需资金，由地方各级人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出科目，专账管理。应该说，就目前来看，最低生活保障资金是有保障的。但是，从长远看，城乡居民的最低生活保障资金还必须有一个可持续的稳固的供款渠道。美国经济学家劳埃德·雷诺兹在《微观经济学》一书中提出了“负值所得税”概念：“超过一定收入水平的家庭交给政府所得税，收入低于一定水平的家庭，则从政府取得现金支付。负值和正值的税金，由国内税务局管理。”“不论其个人特征如何，给一切穷人有保障的最低的收入”的现金转移支付制度，叫做“负值所得税”。这一理论要在中国付诸实践，还要假以时日，但长期来看，它不失为从根本上解决城乡居民最低生活保障经费的可靠来源。
（第三节）农村社会救济与扶贫开发
一、农村的贫困问题
（一）农村贫困的标准
１９８１年，农业部首次提出了以人均集体年收入４０元和５０元作为划分贫困县的标准。１９８４年，国务院农村发展研究中心在调查和研究的基础上，提出以人均年收入１２０元、人均年自产口粮２００公斤作为贫困线，它是以非常狭义的基本需求为基础确定的。１９８６年，为了确定国家专项扶贫贷款投放范围，国务院贫困地区经济开发小组提出了新的贫困标准，将１９８５年全县农民年人均纯收入在１５０元以下的县确定为国家重点扶持贫困县。对于少数民族地区和革命老区，这一标准适当调整为２００元或３００元。同时，各省、区也确定了各自的贫困线和重点扶持县。
１９９０年以后，我国政府委托国家统计局和国务院扶贫开发领导小组通过较为严格的统计分析和调查研究划定贫困标准。根据有关部门提供的满足个人日常正常生活所必需的最少能量（日摄取２１００大卡），利用国家统计局的农村住户调查资料，确定食品清单，并采用某种价格计算满足最低基本生活所需的食品费用，然后使用一个被认为比较合适的恩格尔系数，在最低食品费用的基础上计算出人均纯收入贫困线，按１９８８年价格计算为每人每年２６０元，再考虑国家的宏观政策因素和政府的财力水平，最后将１９９０年基期的贫困线确定为人均年纯收入３００元。并以此为标准，通过价格指数调整，确定每年的贫困标准。目前我国农村的贫困标准为人均年纯收入６２５元。这个标准比国际上的每人每天１美元的标准要低很多。至于贫困户的标准，根据１９８０年５月民政部负责人答记者问，贫困户是指那些“由于主要劳动力死亡、伤残、呆痴和遭受意外不幸事故，以及劳动力少、人口多造成生活困难不能维持基本生活的农户”。
（二）贫困者的规模
我国农村因贫困而需社会救助的对象主要有以下几种：
第一，灾民，也称成灾人口，指遭受自然灾害并造成直接经济损失或农作物减产减收三成或三成以上的地区人口。我国是一个自然灾害频发的国家，全国每年受灾人口在２亿以上，造成的经济损失多达数千亿，约占国民生产总值的５％-９％。１９９０至１９９６年中国每年自然灾害的受灾人口均在２亿人以上，其中１９９１年达４亿人。国家每年安排的特大自然灾害救济补助费就达１０多亿元，每年安排救灾粮３０多亿斤，为１亿多灾民提供口粮，转移安置灾民１０００多万人，救济１５００万人。尽管如此，由于中国地域辽阔，灾害频繁，灾民众多，因国家财力限制，能得到国家救助的灾民只是其中的一部分，约占４０％-５０％。
第二，“三无人员”即农村孤寡病残者，主要是无法定抚养人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年人、残疾人和未成年的孤儿。据统计，１９９１年全国共有“三无”孤寡病残人员４４７万人，其中３４６万人在农村。这些人员主要通过社区“五保”来保证其基本生活需求。目前“五保”制度有集中供养（住敬老院）和分散供养（住农户家中）两种形式，主要经费靠基层社区筹集和国家民政部门的经费划拨。
第三，其他贫困人口，指其他家庭中因个人能力、所处环境或特定的历史条件而造成的贫困，需要得到社会的援助。１９９７年，我国农村贫困地区的贫困人口尚有５０００万，２０００年尚有３０００万。
第四，特殊的社会救助对象。如６０年代初期被精减退职的职工大多数生活在农村，他们由民政部门按相当于其原标准工资的４０％发给救济费，并给予医疗补助。另外还有具有特定政治身份的社会成员，如生活困难的红军失散人员、原国民党起义投城的生活困难人员、宽大释放的原国民党党政军特工作人员中的生活困难人员、外侨中生活困难人员等十多种特殊对象。目前这类符合党中央国务院有关政策规定的特殊救助对象约７６万人，其中也有一部分生活在农村。
改革开放以来，我国农村贫困人口由２．５亿下降到３０００万，但加上每年的受灾人口，总数仍然很大，农村的社会救济和扶贫解困任务依然十分艰巨。
（三）农村贫困的成因
究竟是什么因素导致农村贫困？这是一个非常复杂的问题。从目前农村贫困地区的现状来分析，主要有以下一些因素：
１．自然环境
自然环境的优劣严重制约着农村农民的温饱水平。我国许多贫困地区，气候多变，灾害频繁，土地贫瘠。南方贫困山区，虽然热量充足，雨量偏多，但时空分布极不均匀；西北贫困山区，阳光充足，但水资源偏少，经常受干旱的困扰；高原山地，尤其是青藏贫困地区，光多热少，氧气不足；华北的一些贫困地区，常年遭受旱涝盐碱的危害。所有这些恶劣的条件，直接导致农业生产水平的低下与不稳定，导致农民的温饱问题长期难以解决。有些贫困地区虽然蕴藏着丰富的资源，但由于地处边远，远离经济中心，交通不便、通讯落后，资源无法得到及时有效的开发利用，不能成为脱贫致富的条件。
２．人口因素
贫困地区往往是各种地方病的多发区。全国最贫困的１０９个县中，有血吸虫病、克山病、大骨节病、氟中毒等主要地方病的达９４个，占８６．３％。在全国５０００万残疾人口中，贫困地区至少占１２００万至１５００万，占其总人口的５％-１０％以上。贫困地区人口的文化程度普遍低于全国平均水平（见表１０-９）。一些贫困地区陷入人口出生率的怪圈，“越穷越生，越生越穷”。
３．政策因素
我国建国以来长期实行以农业支持工业、以乡村支持城市的政策，导致世界上独一无二的二元社会结构。城乡不平等的社会政策环境严重阻碍着农村地区的经济社会发展，能够富裕起来的农村地区主要是那些能够接受到城市经济辐射的地区。其他远离城市和远离经济中心的贫困地区还不可能在短期内完全摆脱贫困。
二、农村扶贫及其战略选择
（一）农村扶贫
农村扶贫是指对农村中有一定的生产经营能力的贫困户，从政策、思想、资金、物资、技术、信息等方面给予扶持，使其通过生产经营活动，摆脱贫困的社会救助项目。扶贫是救济工作改革和发展的结果。过去单纯的生活救济，诱发了受救济者对国家的依赖心理，结果是年年救济年年穷，始终无法摆脱贫困状态。为了改变这种恶性循环，政府开始了扶贫工作。从６０年代起，湖北、广东、四川等地出现了扶贫的初级形式，即不仅给贫困户以补贴和生活用品，而且给予生产资料，把生活救济和扶持生产结合起来。１９７８年９月，第七次全国民政工作会议肯定了这一方向，随后扶贫开发越来越受到党和国家的重视。
根据现行的政策法规，我国政府的扶贫工作可分为两大部分：一是以贫困地区为对象的经济开发，称为“大扶贫”，由国务院贫困地区经济开发领导小组负责；二是以贫困户为对象，称为“小扶贫”，由民政部负责。
对于“大扶贫”工作，国家从１９８６年起，连续５年每年拨出１０亿元专项贴息贷款，重点扶持了３００个贫困县，各省、自治区又自行扶持了３００多个贫困县，使被扶持的贫困县达到６７９个。通过政策、科技、信息、交通、教育等方面的一系列扶贫措施，到８０年代末，这些县的人均年收入达到３９０元，比扶持前１９８５年的２４５元增长了将近５０％；扣除物价因素，平均每年增长４．８％。
“小扶贫”工作，指经民政部门与乡镇政府审核批准的农村扶贫户，可以得到以下几个方面的扶持：（１）资金扶持。根据政府与扶贫对象双方协定的扶贫项目所需投资金额给予扶持，一般在２００元-５００元左右；（２）政策和思想扶持。政策扶持即放宽政策，实行优惠，如税收减免。思想扶持指从思想上帮助扶贫对象树立自力更生、艰苦奋斗和脱贫的信心，克服消极、悲观、依赖国家救济的思想；（３）科技和信息扶持。
即提供市场信息，帮助扶贫对象尽快掌握一门生产技术，使扶贫项目尽快产生经济效益。另外，民政部门还采取了一系列配套措施：组织扶贫经济实体，建立干部包户扶贫责任制，资金由无偿扶持改为有偿扶持，建立扶贫周转基金，多渠道扩大扶贫资金来源等。
（二）农村扶贫的战略选择
扶贫战略是指针对一定时期、一定地区和人群实施扶贫计划所确定的主要目标和主要途径或手段。扶贫战略的正确选择是保证扶贫有效性的首要环节。在世界各国的扶贫工作中，有过制度变革型战略、经济增长型战略、项目开发扶贫战略等不同的扶贫战略。中国的扶贫战略更具有综合性特点。
