变。从瑞士联合银行《世界年金基金通览》所列的１８个国家和地区养老金投资组合的一组资料（见表４-２）中可以看出，不同的投资组合所带来的效益是大不相同的。１１年间平均实际受益率最高的国家是法国，受益率为１３％，最低的是新加坡，受益率仅为２．３％。法国取得高受益率的主要原因是实行了有效的投资组合，具体比例为债券６７％，股票２０％，不动产１１％；而新加坡则选择以安全为主的国债投资，仅该项投资比例就高达９７．３５％，因而导致其投资回报率处于低水平。可见，合理的投资组合是保证社会保险基金能够保值增值的一个关键因素，所有投资回报率超过１０％的国家，包括澳大利亚、法国、爱尔兰、新西兰、英国等，都是以合理的投资组合实现的。
（第四节）社会保障基金管理
一、社会保障基金管理的基本原则
社会保障基金是社会保障制度得以顺利运行的物质基础，加强社会保障基金的管理是社会保障管理体制的核心内容。我国的社会保障基金管理必须遵循以下几条原则：
第一，坚持社会保障水平与经济社会发展的承受能力相适应。一些西方福利国家的社会保障收费（税）过高、待遇过高、包揽过多，给政府财政背上沉重的包袱，也导致一些社会成员产生了惰性心理。目前世界上许多国家都在力图克服这一弊端。我国还处于社会主义初级阶段，生产力发展水平低，人口多，底子薄。这些国情决定了我国社会保障体系建立的经济基础比较薄弱。全国的社会保障规模要与社会经济发展水平相适应，基本社会保障标准要与国家、企业单位、个人的承受能力相适应。社会保障水平只能满足广大群众的基本生活需要。
第二，尊重现实，承认差别，逐步统一全国的社会保障水平。城乡差别和地区之间发展不平衡是我国经济发展的显着特点，城市居民的职业特点和生活方式要求建立现代社会保障制度加以保障，城市居民的收入水平和消费水平在客观上也有能力建立包括养老、失业、医疗等保险项目比较健全的社会保障体系。而农村居民由于其生产水平和经济承受能力较低，还不具备建立比较健全的社会保障体系的客观条件，只能通过土地提供一定的生活资料保障。因此，在我国，城镇的社会保障与农村的社会保障在一个较长时期内还应有所区别。同时，由于地区之间的经济发展不平衡，也决定了各地社会保障的具体标准不可能完全相同。社会保障基金管理要充分考虑到这些特点。
第三，坚持公平与效率兼顾、权利与义务平衡。公平与效率的统一是任何社会都在追求的目标，但在不同所有制和经济体制下，公平与效率的组合形式不同。在计划经济体制下，由于公有制经济占统治地位，追求的是劳动成果的平等分配，容易形成平均主义大锅饭的公平，也是一种缺乏效率的公平，这种“公平”本质上是不公平。在市场经济体制下，公平是指市场竞争环境的公平，是社会成员参与竞争的权利和机会的平等，而不是竞争结果的公平。按劳分配和按生产要素分配相结合的分配制度，为公平的实现创造了条件，但是个人之间劳动能力的差别和拥有生产要素量的差别，难免出现收入分配差距的扩大，带来收入的不公平。适度的收入差别是促进效率提高的推进器，而过分悬殊的收入差别则会带来社会的不安定。为此政府通过税收政策和社会保障转移性支出，对一部分因竞争失败而陷入生活困境的人给予基本的生活保障，使他们再次获得与别人相同的竞争机会，从而使社会保障充分体现公平与效率的兼顾与统一。但是，在社会保险制度中，这种平等参与竞争机会的获得，是以每个劳动者必须参加社会保障，履行缴费义务为前提的。当然，对于丧失劳动能力的劳动者、未成年或遇到不幸事故的特殊人群，则只能依靠社会救助制度来获得帮助。
二、我国社会保障基金管理面临的主要问题
１．隐性债务惊人，养老保险的转制成本高
在社会保险项目中，养老、失业、医疗保险三项最容易出现隐性债务，尽管它们各自产生隐性债务的原因不尽相同。据世界银行测算，我国城镇国有单位职工养老金隐性债务约３万亿元，国务院有关部门的测算还要大于此数。如果不及早采取措施弥补隐性债务缺口，势必威胁养老保险制度的正常运转。
养老保险隐性债务产生的主要原因是人口老龄化的日益提高。失业保险隐性债务产生的原因是失业率的变动，医疗保险隐性债务主要来自于医疗消费的不可预见性，后两种保险的债务风险可以通过现收现付的筹资机制来解决，但养老保险的隐性债务只能通过部分积累或完全积累的方式来解决。
养老保险隐性债务产生的另一个原因是“老人”和“中年人”的转制成本。在新的养老保险制度下，已到退休年龄的老人在新体制中没有履行缴费（税）义务，却要领取养老金；已到中年的职工在新制度建立前也没有履行缴费义务，但到达退休年龄后同样要享受法定养老金，由此产生了这两种人的养老金收支缺口，直接构成养老金的隐性债务。
２．基金收不抵支，支付危机逐渐显现
以基本养老保险基金为例，当年收支缺口逐年增大，１９９８年缺口１００多亿元，１９９９年缺口２００多亿元，２０００年缺口３００多亿元。２０００年基本养老保险基金当年收不抵支的省份达２４个。有的地区拖欠退休人员的养老金，不仅影响退休人员的生活，也使人们对社会保险制度信心不足。造成这一严峻问题的原因，客观上是职工工资水平的不断提高，导致养老金支付水平及其他保险支付水平相应提高。过去低工资水平形成的养老金积累难以满足高工资水平下的养老金支付，导致养老保险及其他保险支付危机的提前到来。同时，长期的基金分散管理，缺乏安全的投资渠道和严格的监管，使本来规模不大的社会保险基金积累出现大量的挪用、浪费和呆账、死账等问题，也加剧了收不抵支的矛盾。
３．筹资渠道不畅，基金流失严重
社会保险筹资正常渠道主要有四条：用人单位缴费、职工个人缴费、国家财政补贴、社会保险基金投资收益。目前我国这四条渠道都不同程度地存在问题。国家财政主要从社会保险费税前列支和财政补贴两方面支持社会保险基金，近几年国家财政加大了对社会保险基金补贴的力度，但是国家财政能力有限，主要靠大量发行国债维持运转，企求国家财政更大力度地支持社会保险基金存在困难。从社会保险基金投资收益看，不仅基金余额不多，能用于投资的基金不多，而且分散在各地，而过去投资渠道限于银行存款和购买国债，收益也非常有限。现在已经允许投资基金和股票，但能否收到预期效果还有待实践检验。
企业社会保险缴费征缴难度大，基金收缴率呈下降趋势，企业拖缴和拒缴社会保险基金问题相当突出。另外，企业缴费基数不实，一部分用人单位隐瞒工资总额，使得社保基金流失现象日益严重。个人缴费同样也因认识不足瞒报少缴，应缴的费用缴不上来。据抽样调查，社会保险实际缴费工资基数只有应缴工资基数的７０％-８０％左右。
４．缴费人数萎缩，给付人数增长
长期以来，由于社会保险制度主要覆盖公有制企业，因此，随着国有企业改革的不断深化，社会保险缴费主体的国有企业受经济结构调整和减员增效的影响，在职职工人数出现较大幅度下降，而非国有企业参加社会保险的工作进展缓慢，使得缴费人数随之减少。２０００年全国在职职工人数１１２５９万人，比１９９５年减少了３６４９万人，其中国有企业和集体企业分别减少３０７７万人和１６２９万人。这意味着供款人数的减少和供款能力的下降。另一方面，全国领取养老金的离退休人员和领取失业保险金的下岗失业人员却在大幅度地增加。参加基本养老保险的离退休人数从１９９６年的２３５８万人增加到２０００年的３１７０万人，４年净增８１２万人；领取失业救济金的失业人数从１９９８年的１５８万人增加到２０００年的３３０万人，２年净增１７２万人。社会保险基金的供需矛盾和收支矛盾日益加剧。过去社会保险基金管理出台的各种制度和办法，存在明显的重视收入忽视支出的现象，对给付环节缺乏统一的规范管理，加剧了给付过程中的混乱和不规范。在养老保险给付中，有较为严重的虚报、冒领情况，借口提前退休把一些下岗职工转为退休职工，一度出现提前退休成风的现象。据统计１９９８年违规提前退休人数占当年退休人数的１７．４％，个别省甚至达到４０％以上。另外还有死亡不报告、死人办退休、多处领取养老金等现象。在失业保险给付中，也有隐性就业问题。一些人在领取失业救济金的同时，一直在从事着有报酬的劳动，造成失业保险金的流失。在医疗保险给付中，原来存在的“一人报销、全家吃药”或者小病大治、多开报销处方等等现象仍然存在，直接增加了医疗保险基金的支付压力。
５．基金保值增值面临难题
社会保险基金特别是养老保险基金的积累部分需要保值增值，这是应付未来日益增长的支付需求的客观要求。目前我国的社会保险基金每年积累部分主要通过银行存款和购买国债来实现其保值和增值，而银行存款随着近几年利率的不断下调使收益率下降，国债的利率受银行存款利率的影响也大幅下调，即使对社会保险基金发行特别国债，给予优惠利率，还是与原来的预定增值目标存在较大差距，使得社保资金的保值增值问题显得日益严峻。社保资金投资渠道不畅，缺乏选择性，与我国资本市场发育缓慢和社保基金管理者投资管理水平低、意识差等有很大关系。同时，社会保险基金管理者缺乏保证基金安全和完整的社会责任，也会削弱社会保险基金的偿付能力，增加基金的风险。
三、加强社会保障基金管理
首先，要多渠道筹资，逐步消除养老保险的隐性债务。在诸多社会保险项目中，养老保险的隐性债务需要筹资弥补，不仅资金需要量大，而且影响深远。弥补隐性债务除了部分依靠“代际转移”消化外，还可以通过以下几方面的筹资渠道加以弥补。（１）出售部分国有资产。可以拍卖、转让部分长期亏损的国有企业资产，所得收入转作社保基金；减持部分国有上市公司的股权筹集社保基金。所筹集的社保资金必须要及时由社会保障基金管理机构委托专门的投资机构进行运作，实现保值增值。（２）从财政支出中拿出固定比例的资金弥补养老保险隐性债务。据专家估计，如果从财政支出中拿出５％作为弥补养老保险隐性债务的支出，可以基本满足弥补隐性债务的需要。（３）发行一部分１５-２０年期限的长期专项债券，用于弥补隐性债务。（４）发行部分专项彩票，筹集资金弥补养老保险隐性债务。
其次，要做实个人账户，实现部分积累。在弥补隐性债务的基础杨良初：《社会保障基金管理》，中国财政经济出版社２００３年版，第５０页。
上，将目前养老保险和医疗保险个人账户逐步做实，达到部分积累的目标。（１）适当缩小个人账户规模，减少社会统筹向个人账户转移的比例。有些学者提出，个人账户规模从目前相当于工资的１１％调整为８％，将个人缴费率从５％提高到８％，个人账户完全由个人缴费形成。
企业缴费全部进入社会统筹基金。（２）将个人账户基金与社会统筹基金完全分开管理。（３）提高基础养老金的水平。为了保证职工退休时基本养老金水平不降低，可将基础养老金的标准由原来相当于职工月平均工资的２０％调整为２５％-３０％。（４）个人账户基金采用完全积累制，只有到个人退休时才能使用，并由社保投资管理机构委托金融中介机构运营。
第三，加强社会保障基金的立法管理，形成完善的社保基金法律体系。在我国，社会保障基金管理的立法工作仍是薄弱环节，现行的《社会保险费征缴暂行条例》和《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，是专门针对社会保险基金的筹集和投资制定的行政立法和法规，在其他环节上还有诸多立法缺项。因此，需要加快我国社会保障基金管理的立法进程，尽快使基金管理纳入法治化和规范化的轨道。
本章提要
１．社会保障基金是国家为实施社会保障制度而建立起来的货币资金。社会保障基金按其用途可分为社会保险基金、社会救济基金、社会福利基金等。社会保险基金又分为养老保险基金、医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金、生育保险基金等。
２．社会保险基金主要来自企业缴纳，劳动者个人缴纳，国家财政资助。社会保险基金的筹集主要有现收现付式、完全积累式和部分积累式三种模式。中国的社会保险基金经历了从现收现付式向部分积累式转变。中国的社会保险基金的征缴和给付制度已经形成。
３．社会保险基金投资是保证社会保险基金保值增值的必然选择。
社会保险基金的投资方向主要包括政府债券、银行储蓄、股票、项目投资等。实行多项目的组合投资是社会保险基金投资的基本战略。
４．社会保障基金的管理是社会保障制度的核心内容之一。社会保障水平必须与我国社会经济发展水平相适应。我国社会保障基金管理还存在诸多问题，需要通过加强管理予以解决。
关键术语
社会保障基金社会保险基金现收现付式完全积累式部分积累
式基金投资
思考题
１．社会保障基金是由哪几部分组成的？
２．社会保险基金有哪几种筹资模式？
３．如何理解社会保险基金的投资方向及其风险？
４．如何看待社会保障税与社会保障费的争论？
