对于确实无利可图的基础设施项目，政府也可以综合采用减免税、资产补偿和财政补贴等方式，吸引民营企业参与。成都市高新技术开发区创立了一个良好的案例。该区原隶属成都市武侯区，１９９８年正式被批准成为成都市的一个行政区。在重新建立一整套政府行政机构的时候，该区出于控制编制的考虑，决定将环卫清扫工作从政府职责中取消，由企业承包，并通过招标确定承包者。这一试验不仅成功控制了政府编制，还取得了意外效果：首先，政府从组织管理日常清扫工作中解脱出来，成为真正代表居民利益的监督者和执法者。该区环卫处仅有３名干部却并不忙碌，其日常工作是检查环卫状况和接受居民投诉，发现环卫问题即督促承包企业解决；其次，政府用于环卫的支出得到了控制，相对于旧体制来说，由于引入了竞争，效率有所提高，成本有所降低。可见，政府职能的成功转变是民间资本参与基础设施建设和经营的先决条件，政府在基础设施建设和经营中的作用应该重新定位。
４．切实维护社会整体利益，特别是消费者利益
相对于生产者，消费者往往是分散化、个体化的，其利益容易受到侵犯和损害，作为社会公众利益代表的政府必须加以关注并采取适当的措施。因此，在基础设施建设领域，同样政府必须对基础设施领域的强自然垄断实施规制，防止垄断者滥用垄断权利损害消费者权益，有必要时政府还应该反过来替代市场行为，深圳非高速公路将全由政府投资的例子就充分说明了这一点。据有关报道，２００２年年初深圳“两会”期间，破天荒地有２５０多名人大代表就撤并深圳市内路隧收费站分别提出９个议案，引起了深圳市委市政府及相关部门的高度重视。现在，深圳市非高速公路收费站众多，主要是过去“贷款修路、收费还贷”投资模式的结果。这种模式带来的后果不但收费站林立，大大减缓了境内车辆的流速，并且增加了企业和市民的负担，降低了公众福利。当年，在政府资金短缺的情况下，推行这种模式或许还有其合理之处；但今天，在经济发展和政府财力增强的情况下，这种模式已经明显地不符合市场经济的要求。为此，深圳市政府决定，今后凡建非高速公路，一律由政府投资，不再设立收费站。未来１０年，深圳要建２３条非高速公路，需要的５５亿元资金，全部由政府筹措。上海的黄浦江过江大桥和隧道，本来是和外资签订的经营性收费２５年，但近年来随着经济的发展，浦江两岸联系的紧密，过江收费已经制约了经济的发展和社会福利的提高，因此，２０００年市政府果断决策，取消隧桥的过江收费，外商投资的问题由政府通过其他途径加以补偿解决，体现了政府的功能和服务意识，受到广大市民和国内外投资者的好评。
综上所述，要解决基础设施领域的问题，仅仅依靠市场制度或者政府都是行不通的。合理的解决办法是：在政府的适当干预下，充分发挥市场的作用。这是弥补市场缺陷的最佳选择。
（第四节） 国有资本在基础设施建设中的功能
国有企业是社会经济活动中一种较为特殊的经济形态，其运行往往体现政府的意图和设计。从基础设施建设的横向比较和历史比较来看，基础设施都是国有资本和国有企业参与的主要领域。
但是，政府对基础设施的管理和国有企业作为一种社会企业形态的参与投资和建设是完全不同的两个概念。国有资本在基础设施领域发挥重要作用的同时，必须充分发挥市场机制和非国有经济的作用。借鉴发达国家和发展中国家基础设施领域的改革经验，我国基础设施领域改革应从以下几个方面着手。
一、多元化产权结构
由于基础设施的重要地位和经济特性，国有资本应该在基础设施领域占有质的优势，甚至量的优势。但这并不等于应该由国有资本完全垄断基础设施领域，也不等于应该完全由政府来直接建设和经营基础设施。要在国有资本占优势的条件下，允许非国有资本进入基础设施领域，形成多元化的产权结构。产权结构的多元化可以带来三个方面的好处：一是缓解国有资本的不足，促进基础设施的快速发展；二是非国有资本的进入有助于强化所有权约束；三是为构筑有效的企业治理结构奠定产权基础。
对于不同的基础设施，或同一基础设施的不同环节，其产权结构应该有所不同，以下区分三种基本情况。
第一，基础设施领域中的全国性网络或跨地区网络，包括全国性或跨地区线网、管网、路网、渠网、场站，是国民经济的命脉和基础设施框架，应该实行国家（中央政府）独资或国家（绝对）控股，以便发挥规模经济效益、克服自然垄断性、控制整个国民经济，形成完整、统一的全国基础设施网络。区域性网络则由地方政府独资或控股，小型网络可以让非国有主体独资或控股。
第二，依赖于大型基础设施网络提供服务的大型基础设施企业，如交通枢纽企业、通讯枢纽企业，应由国家独资或控股；依赖基础设施网络提供服务的中小型企业，如中小型车站、邮局、发电厂和自来水厂，国有资本就没有必要更多地参与，可以把控股权让与非国有资本，充分发挥非国有经济的积极性。
第三，巨型、大型基础设施项目，如大型水库、码头、桥梁。由国家或地方政府独资或控股；独立的中小型基础设施项目，政府不必控股，可以参股，也可以不参股，让非国有资本独立经营。
中国基础设施领域的现有资产绝大部分是国有资产，可通过以下步骤实现产权结构的多元化：先对基础设施领域的现有资产进行界定和评估，在此基础上，区分以上三种情况，对基础设施企业进行产权改造，最终形成四种企业形态：国家独资企业、国家控股企业、国家参股企业和非国有企业。
从动态角度看，基础设施领域产权结构的多元化是以其融资渠道的多元化为前提的。基础设施由于投资量大、建设周期长、具有风险性，非国有资本可能流入不足。因此，政府对基础设施领域的融资负有不可推卸的责任。但是，据此认为基础设施领域的融资应由政府独家负责，或由于基础设施的重要地位，禁止非国有资本流向基础设施领域，或认为非国有资本完全没有流入基础设施领域的倾向，则是不对的。从实践看，到目前为止，中国基础设施的融资及其风险主要由各级政府承担，这种单一的融资渠道既给政府带来了沉重的财政负担，又造成基础设施领域巨大的资金缺口，还限制了非国有资本的活动舞台。
表５１是中国基础设施领域的投资规模。从表中可以看出，改革开放以来，政府对基础设施领域的融资力度逐年加大，投资额与财政收入的比例已由１９８５年的１４．９％提高到１９９８年的５４．６％，１９９９年有所下降，仍达４９．１％。这一方面显示出政府财政职能和国有资产分布结构的优化，另一方面也显示出，政府财政对基础设施提供更多融资的可能性空间已经不大了。因为，政府财政还要负责教育、国防、行政管理等纯公共品的供给。但中国基础设施领域的资金缺口还很大。世界银行１９９４年的一项调查表明，在发展中国家，基础设施投资占全社会总投资的比例一般为２０％左右。中国２０世纪９０年代绝大多数年份为１５％左右，与世界平均水平存在约５个百分点的差距。１９９７年、１９９８年、１９９９年３年由于实施积极财政政策，该比例有所上升，但仍低于世界平均水平。公共基础设施投资占ＧＤＰ的比例，世界平均水平为２％-８％，中国为５％左右，处于中等水平。基础设施领域的资金缺口仅靠政府财政是难以填平的，必须允许和动员非国有资本进入基础设施领域。
基于以上分析，中国基础设施领域融资体制改革的基本思路是：把基础设施领域对非国有资本开放，开拓多元化融资渠道。
具体说，新体制中存在以下四条基本融资渠道。
第一条渠道：政府财政。在新的基础设施融资体制中，政府仍要承担重要的投融资之责，主要包括：（１）对于大型网络建设，政府要扮演主要融资者的角色，以此达到对网络项目实施控股的目的；（２）对于一般性的基础设施项目，政府不必承担主要融资责任，但国有资本的适度参与仍是十分必要的。国有资本的参与能够起到三方面的作用：帮助克服投资的不可分性，这在目前资本市场不发育的情况下尤其重要；诱导非国有资本流向基础设施领域；分散和承担一部分投融资风险。
政府财政对基础设施的融资主要通过政策性金融机构（如国家开发银行）来进行。作为专业化金融机构，政策性银行对基础设施项目的可行性和面临的风险能够做出较系统的分析论证，能在较大程度上保证项目选择的准确性。政策性金融机构的资本来源除预算内用于基础设施建设的资金外，还有国有经济结构调整过程中抽回的一部分国有资本和政府掌握的一部分沉淀下来的养老金。政策性银行还可以通过发行债券来筹集建设资金。
第二条渠道：商业银行、邮政储蓄、保险公司和各种基金（包括养老基金、共同基金和捐赠基金）等金融机构的贷款和投资。金融机构依据利润原则向基础设施领域提供商业性融资，这样，那些具有正常盈利水平的基础设施项目就能够像其他产业的盈利项目一样获得稳定的资本来源。在西方国家，养老基金的主要流向之一就是基础设施项目，它构成基础设施领域的一条重要融资渠道。
这是因为：一方面，养老金的债务周期较长，与基础设施项目投融资周期和盈利周期相吻合；另一方面，由于大多数基础设施项目都有国有资本的参与，风险较少，未来收入比较可靠，符合养老金寻求长期稳定收入的特征。
金融机构作为基础设施企业的主要债权人和持股人，还能在很大程度上分解政府对基础设施企业的监督责任，起到政企分离的作用。作为大股东或大债主，金融机构具有实施监督的强烈利益冲动；同时，由于拥有较多的专业信息和专业人士，它们也具有实施有效监督的能力。将基础设施企业的部分监督职责转移给金融机构或其他机构投资者，被证实是实现政企分开的一条有效途径。
第三条渠道：利用国内资本市场，把居民手中的一部分消费剩余直接导入基础设施领域。随着经济发展，居民手中的非消费性收入越来越多。到２００２年，中国城乡居民储蓄存款达到１０万亿元，其中定期存款占绝大部分。居民定期存款中有相当一部分属于资本性消费剩余，它是基础设施领域一个巨大的潜在资本来源，可以通过直接向居民发行基础设施债券和股票加以筹措。目前中国基础设施领域对居民消费剩余的利用程度还很低，基础设施领域上市公司的数量虽然逐年增加，但在上市公司总数中的比例相对阿根廷、墨西哥等国家还比较低。
基础设施领域能否成功地吸收居民消费剩余，取决于两个因素。一是，基础设施债券、股票的收益率是否具有吸引力。应该肯定，只要基础设施服务定价合理，绝大多数基础设施企业是能够获得正常盈利的。目前，中国正处于经济迅速扩张时期，基础设施项目的盈利更有切实的保证。二是，基础设施债券、股票是否具有很好的流动性，这取决于证券二级市场的发育程度。中国股票市场虽然起步较晚，但目前已基本能够满足居民对股票流动性的要求；债券的流动性则较差。应加速发展债券二级市场。一旦股市和债市得到较快发展，基础设施债券、股票将是居民的较好投资工具。
第四条渠道：外资。基础设施领域对外资实施有限度地开放。这是填补基础设施领域资金缺口，解决政企不分问题，强化市场竞争的一个有效手段。改革开放以来，中国外资引进规模逐年扩大，但基础设施领域的外资引进成效不理想。除了客观条件不具备以外，许多配套的政策环境还有待改善。因此，应提高基础设施领域对外资开放的程度，除全国性、跨地区网络设施和枢纽企业不宜对外资开放外，其他基础设施领域，尤其是竞争性服务，大都可以开放。这不会削弱政府对整个经济的控制力。
