第7章 教育体制与制度的改革和创新(1)

教育优先发展战略地位的确立，是中国历史上教育地位作用的质的飞跃，是中国迈向社会主义现代化的重大决策。

落实教育优先发展的战略，是一项涉及方方面面的巨大系统工程，是牵动全社会的一场变革。本章主要研究教育的体制和制度的改革与创新，包括领导管理体制、办学体制、经费筹措体制、教育结构、教育法制与学校制度等，它们对于落实教育优先发展的战略地位，适应和促进现代化建设事业，具有根本性、全局性、稳定性和长期性的意义。

改革高度集中统一的领导管理体制，扩大地方统筹和学校办学的自主权

改革开放以前，我国教育基本上实行的是高度集中统一的领导管理体制。这种中央集权的模式，对于建国初期接收改造旧教育，建立新中国民族的科学的大众的教育制度，对于我们在贫穷、落后条件下更好地发展教育事业，起到了积极的作用。随着我国经济建设的发展和经济实力的逐步增强，这种中央集权模式的教育领导管理体制逐渐显露弊端。

突出表现在政府包揽太多，管得太死，学校被捆住手脚，办学者没有办学的自主权，缺乏办学的主动性、积极性和创造性，学校成了政府的附属单位；自上而下统一执行中央制订的指令性计划，而且计划又往往脱离实际，跟不上变化，严重影响了地方办教育的积极性。这种僵化的体制不仅束缚了教育发展的活力，而且也阻碍了教育与经济社会发展的实际相结合，影响了教育功能的发挥。这种体制上的落后性，是由于我们固守了一些过时的东西，没有随着形势的变化和实践的发展加以改革。

一是学习前苏联的经验，受到前苏联教育的影响。当时我国受到帝国主义的封锁，搞社会主义教育又没有经验，只有向前苏联学习。我国不仅引进了如凯洛夫的《教育学》，马卡连柯的《教育文集》等前苏联教育理论着作，派大批人员到前苏联学习科学技术和教育，而且请了大批前苏联专家帮助我们发展教育事业。如请前苏联专家对中国人民大学、哈尔滨工业大学等高校，按照前苏联的模式对学校的体制、制度进行规范；对我国高校的布局、结构、体制按照前苏联的模式进行了大规模的调整。这对形成新中国教育体系，缓解人才短缺起到了一定作用，但却带来了高度集中统一的领导管理体制和高等学校学科单一，不利于人才培养的后遗症。

二是我国在较长时间内实行了计划经济体制，地方政府和社会力量办学的积极性被束缚，学校办学的自主权被扼制。在计划经济体制下，把计划当做社会主义，把市场当做了资本主义，经济和社会事业发展统统纳入计划而不能有所改变。地方和学校许多应该办而且可以办的事情，如果和计划发生冲突，与指令有所相左，不论实际需要如何，均无权自行决定。在改革开放新的形势下，特别是随着计划经济体制向市场经济体制的转变，不改革教育中央集权模式的领导管理体制，教育不可能与经济体制相适应，教育事业的发展将继续受到阻碍。在１９８５年５月颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》精神指导下，一场教育体制改革的行动在全国有序展开，时至今日，这场改革还在继续深入。

在教育领导管理体制方面，我国研究比较了国际上中央集权、地方分权、中央与地方共管三种模式的利弊，从有利于教育体制与经济体制、科技体制相适应，有利于落实教育优先发展的战略地位，大力发展教育事业，使教育事业更好地适应国情促进现代化建设出发，采取了中央宏观管理，扩大地方权限和学校办学自主权的方法，实行中央政府与省级政府相结合，以省级政府统筹为主的领导管理体制。具体表现在：

高等教育方面，除少数大学由国家教育部与有关部门管理外，其它所有由国家其它部委管理的大学划归省级政府管理。实行中央、省、中心城市三级办学，以省统筹为主的领导管理体制，扩大地方管理高等教育的权力。

基础教育方面，实行在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主的体制。把责任和权利都交给地方。

职业教育和成人教育方面，实行在中央大政方针指导下，依照有关法规和文件，由地方、行业、部门分头管理的体制，以调动地方政府和社会力量主办教育的积极性。

在政府与学校管理权限划分上，首先是明确高等学校在执行国家政策、法规和计划的前提下，享有学科专业设置、教学、科研、招生、对外交流与合作、学校内设机构与人员配置、工资分配及调整津贴等方面相关的自主权；中等及中等以下各类学校实行校长负责制，由校长主持并负责学校工作，依照教育方针、政策和国家法律、法规，依靠教职员工办好学校。

建立中央宏观管理，实行中央政府与省级政府相结合，以省级政府统筹为主的领导管理体制，是在改革开放，实行社会主义市场经济体制条件下，教育领导管理体制的创新。

实行这种体制，既加强了中央政府在教育方针、政策方面的指导作用，有利于全国教育大政方针的统一，有利于协调教育自身及教育与经济社会之间的协调发展，也有利于调动各级政府兴办教育事业的积极性，使教育在一个地方一个区域中更好地与实际相结合，为经济社会发展服务。这种领导管理体制，区分了政府与学校在办学中的权限，赋予了社会力量在遵守有关法令前提下办学的权利，对于调动学校及社会办学积极性有重要意义。从１９８５年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布以来，历时近２０年时间，新的领导管理体制已基本到位。总体来讲，这种体制对促进教育优先发展战略的落实，大力发展教育事业，起到了重要作用，是符合中国国情的有中国特色的教育领导管理体制。在执行这一体制过程中，目前尚有两点还存在比较多的问题，需要进一步完善。一是各级各类学校依照法律和有关政策应当享有的自主权落实不够，政府管的还是太多，干预的太多，这与政府职能转变不够有密切关系。二是基础教育特别是义务教育存在的困难较多，主要是东西部农村地区的县市，经济发展缓慢，基础和客观条件较差，财政收入低，支付义务教育经费困难。２００１年国务院召开了全国基础教育工作会议，采取了将义务教育管理权限收归到县，对贫困地区义务教育实行中央财政转移支付的两大措施，对缓解部分农村贫困地区教育困难，特别是解决拖欠教师工资、危房改造问题起到了重要作用。但要巩固、提高农村义务教育成果，落实好这次会议形成的文件，进一步解决好义务教育面临的经费问题，还需要从义务教育投入体制上和农村税费改革的政策上，来探讨、总结和加以完善。

改革国家包揽的办学体制和经费投入体制，调动地方政府和社会力量办学与筹措经费的积极性

中国是一个人口多、底子薄的发展中国家，教育又是一项最大的公共事业，“穷国办大教育”，完全由国家包揽办学，由国家财政投入办学，是相当困难的，也是办不好的。

早在新中国建立不久的２０世纪５０年代，党和国家领导人就深感教育面临人口众多、财力不够的困难，明确提出了在基础教育阶段实行“两条腿走路”的办学方针，即国家办学与厂矿、企业、农业合作社办学并举，免费的教育与收费的教育并举；还提出了普通教育与职业（技术）教育并举，全日制学校与半工半读、业余学校并举，学校教育与自学（包括函授学校、广播学校）并举等。“两条腿走路”方针的提出，不仅对解决当时单一的办学体制和单一依靠国家投入的投入体制起到重要作用，而且对我国今天教育体制的改革有重要指导意义。但由于当时我国实行的是计划经济体制，不仅财政公共支出的范围大，教育所占经费比例低，而且厂矿、企业、农村、机关等都包揽在计划体制之内，办学的自主权与经费筹措渠道均受到约束，“两条腿”没有达到协调走路的目的。在２０世纪５０年代末，为加快教育事业发展，在强调“两条腿走路”方针的同时，中央又进一步采取措施，将中等以下各级各类学校的设置与发展权交给地方，以调动地方办教育的积极性。这一举措在当时又受到“大跃进”的影响，使教育出现了盲目冒进。在一些地方和企业，一无师资、二无设备，竟然办起了大学，可见头脑发热，盲目冒进到何种程度。由于教育规模发展过大，速度过快，既超过了国家承受能力，又造成了教育质量严重下降。回顾这一段教育改革的历史，我们清楚地看到，由于计划体制的约束，和“左”的急于求成冒进思想的影响，单方面进行教育体制改革是难以达到目的的。

“文化大革命”结束后，随着实事求是思想路线的恢复，特别是随着经济体制改革的深入，我国由计划经济转向社会主义市场经济，为改革原有教育体制，建立适应市场经济体制的新体制创造了条件。从２０世纪８０年代中期开始，为改革由国家包揽的办学体制和经费投入体制，创建适应市场经济的新体制，切实促进教育事业发展，落实教育优先发展的战略地位，举国上下进行了不懈的努力。现在，一个与市场经济体制相适应的，有利于当前和长远教育事业发展的办学体制与经费投入体制，已经基本建立起来并逐步走向完善。

主要内容包括：

１以政府办学为主体，鼓励和支持社会力量多种形式办学，形成公办学校和民办学校共同发展教育事业的办学格局。

２基础教育实行在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主的体制。学校设置和经费投入，主要由地方各级政府决策和负责。

３职业教育和成人教育的办学体制是，依靠行业、企业、事业单位和社会各方面力量，在政府统筹下，主办或联合主办学校；县级政府，县级政府主管部门与行业组织，可主办或联合主办职业、成人教育；省、自治区、直辖市人民政府，可以主办综合性、社区性职业技术学院，普通本科高等学校经批准可主办高等职业技术学院。

４高等教育实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级主办高等学校的体制。本科院校设置权在中央，专科层次的高校设置权在省一级。县（市）级地方政府不准主办高等学校。

５国家实行以财政拨款为主，其它多种渠道筹措教育经费为辅的教育经费投入体制。各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。

国务院及县以上人民政府设立用于贫困和少数民族地区义务教育专项资金；依法在城乡征收教育附加费。

学校基本建设纳入城乡建设规划，对基建用地等给予优先优惠；对学校用于教学的设备、图书资料等给予优先优惠。

国家运用金融、信贷等手段支持教育发展。

国家鼓励境内外社会组织、团体和个人捐资助学，联合办学。

企事业组织、社会团体、公民个人依法主办的学校或其它教育机构，经费由主办者筹措，政府可适当支持。

大力发展校办产业和社会服务，以扩大学校经费来源，国家给予政策优惠。

非义务教育阶段按照教育成本，对学生收取一定比例的学费；从中国实际出发，义务教育阶段免交学费，但要收取一定限额的书本费和杂费。

办学体制与经费投入体制的改革和创新，充分调动了各级政府、各行各业、社会各界、公民个人及海内外有关人士办学的积极性。教育经费的投入，从单一的政府渠道依法扩展到社会多渠道，使经费投入大大增加，为落实教育优先发展战略地位，推动教育事业的发展，提供了重要保证。

建设教育法制，实施依法治教现代教育应当是法治的教育，只有法治才具有稳定性、长期性和根本性，才可以避免因人事变动而随意更改。

新中国成立后，教育的法制建设一直受到重视，围绕接管和改造旧学校、学校管理、民族教育、人才培养等，党和国家制定了一系列教育法规和行政规章，如《政务院关于改革学制的决定》（１９５１年）、《中共中央、国务院关于教育工作的指示》（１９５８年９月）、《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》（１９６１年）、《全日制小学暂行工作条例（草案）》（１９６１年）、《全日制中学暂行工作条例（草案）》（１９６３年）等。

在“文化大革命”前的那段时间内，我国教育法制建设还处在启动阶段，只有法规和规章一级的规定和文件，有的是以中共中央、国务院名义发布的文件，有的是教育行政部门制定的规定，没有上升到国家法律。在那段时间内，不仅制定的法规和规章不能完全覆盖教育全部，而且由于法制观念淡薄，及“左”的思想影响，所制定的法规和规章也不能完全执行。在“文化大革命”中，国家法律遭到践踏，教育受到严重破坏，正常教育秩序、教师学生的基本权利得不到保证，整个教育处于混乱状态，无法制建设可言。“文化大革命”结束后，主要是中共十一届三中全会以后，我们党纠正了“左”的错误，实现了全党全国工作重点的转移，进入了社会主义现代化建设新的历史时期，教育事业的发展也进入了新的阶段。为保证社会主义现代化建设顺利进行和教育事业的改革发展，教育的法制建设作为整个国家法制建设的重要组成部分，得到迅速恢复和发展。

经过改革开放后２０多年的努力，我国教育法制建设已经实现了《中国教育改革和发展纲要》中提出的目标，即争取到２０世纪末，“初步建立起教育法律、法规体系的框架”。

教育法律、法规体系框架主要由下列层次构成：