吐谷浑，自魏晋以后建国于群羌之地。长期以来从鄯州到且末、于阗等西域南道的青海路是吐谷浑活动的势力范围。隋朝大业中，由于阻断青海至西域南道的丝路贸易，受到隋朝的沉重打击遂衰败。隋末，吐谷浑乘中国内乱，悉收故地，复为边患。唐太宗时，其王优允派兵大掠青海鄯州以及兰州、廓州。拘唐朝派往吐谷浑的使者，断绝西域诸国商旅与中国的贸易，使青海路再次断绝。直到贞观九年，唐朝派李靖、侯君集、李道宗、李大亮统率大军进军西海道，消灭了吐谷浑伏允的主力，立其子顺为西平郡王后，吐谷浑的威胁始告结束。唐朝的这次战役规模极大，调集了凉州、岷州、鄯州、利州以及突厥、契蕊各处兵马，行军直至西域南道的且末、于阒，路途2000里余，彻底打通了青海路。这是自隋炀帝后中国第二次有计划地经略青海路。
唐朝以终，西北的边患不仅有突厥、吐蕃、吐谷浑，还有党项诸羌与回纥。自周及隋，当西北边患严重时，党项诸羌或叛或朝，常为边患。到了唐代，诸羌或与吐谷浑联姻与唐为敌，或与吐蕃勾结，“密以官告授之，使为侦边，故时或侵叛，寻亦底宁”。唐朝十分头疼，有时不得不“禁商贾以牛马器械于党项部落贸易”，以示惩罚。回纥自贞观二十年(公元646)灭薛延陀后，越过贺兰山，进入黄河流域。总的来说回纥与唐的关系较融洽，但随着其力剧增，也曾寇边为患。开元中，回纥曾寇抄凉州，杀凉州都督王君奠，阻断安西诸国商人入长安路，引起唐朝朝野震动。
纵观唐朝边疆形势，以西北最为严峻。所以《新唐书突厥传》说：
唐兴，蛮夷更盛衰，尝与中国亢衡者有四：突厥、吐蕃、回鹘、云南是也。
其实云南南诏与唐为敌仍是以吐蕃为后盾的。天宝十年(公元751年)南诏与吐蕃结为兄弟之国。天宝十一年南诏王阁逻凤被吐蕃册封为钟南国大诏，称东帝，南诏正式改用吐蕃纪年，公元752年称为赞普钟元年。南诏与吐蕃联合起来共同抗击唐军。
以上是唐代的西北边疆形势。唐朝经营丝绸之路的战略措施便是建立在这种形势的基础上。唐朝的西北政策思想和经营丝路的战略措施归纳起来为如下几点：
1.自汉代开拓丝绸之路初，草原游牧民族即与中原朝廷为控制丝绸之路展开了长期激烈的斗争。在海路大畅前，丝绸之路不仅是一条商路，而且也是中国通向并了解外部世界，对域外各国各民族传播中华文明的唯一可靠、便捷的通道。中国政府天然地负有保卫丝绸之路、经营丝绸之路的责任。这种观念代代相袭，成为汉文化的内涵之一。即使是中国内乱、分裂时期的魏晋南北朝、五凉政权时还不断设置西域都护、长史等职官，驻屯兵卒士吏，统治西域，控制丝路。而草原游牧民族处于东西文明交流的中介地位，必然希望控制这条贸易路以汲取农业文明髙度发展的中国和重商的东罗马、中西亚的财富，弥补由于落后的生产方式所形成的物质产品的不足。丝绸之路不仅是他们与文明社会相联系的唯一纽带，也是其社会财富增加的生财之道、生命线。从匈奴到柔然，从突厥到吐蕃，草原民族的历史总是围绕丝绸之路与汉民族或西域绿洲国家的农业社会发生军事的、政治的、经济的、文化的甚至血缘的密切关系。“游牧民族的活动，绝不是在孤立的环境和仅在相同的生产范围内进行的。他们与其它生产圈的关系，是左右他们自己国家生死存亡的巨大力量。因此……游牧国家的开拓疆土，是和商路有着很深的关系。”这种因丝绸之路而造成的历史格局与形势正是西北历史的特征，也是唐的西北政策的特色。
唐朝无论出于什么考虑，历史形势令其必然优先考虑这一时期的草原民族突厥、回鹘、吐谷浑以及吐蕃与唐的关系，尤其是经济贸易关系。通过军事征战、贡赐贸易、和亲之盟、茶马绢马互市等，逐一解除了丝绸之路的威胁，发展了与各民族的关系。各民族在这种历史形势下也最终认识到了与唐发展政治经济关系的好处。例如突厥可汗曾训谕突厥人民说如往彼土(唐），突厥人民，汝将沦亡。如占据于都斤地，遣送队商，汝诚无忧。”这段深刻的话曾被铭刻为突厥碑文，遗训突厥后世。终唐之世，丝绸之路基本上是畅通的，丝路贸易总的趋势是繁荣发展，并在这一时期达到了高峰，只是在个别的阶段，因为争夺丝绸之路某一地区的控制权而发生暂时的隔断，如麴氏髙昌依附西突厥阻断丝路中道时，吐蕃占据河西时期，吐谷浑为患青海路时期。但即使如此，丝路贸易也并未停止。总之，根本的原因则是，在唐重视丝绸之路，积极经略西域的西北政策推动下，周边各国、各民族已经切身体会到了丝绸之路是与汉文化沟通的唯一渠道，从而共同地建设维护这一事业。如贞观二十一年，东突厥亡后，薛延陀、回纥、仆固等“西北诸蕃，咸请上尊号为天可汗”，并请求开辟一条由漠北诸部落向南至中国的驿路，名为“参天可汗道”。此路开辟以后，唐政府遂沿途设邮驿68所，备有驿站、驿马，酒肉供应过往使节。实际上这是一条早已存在的贸易路，只不过这次得到唐朝的正式认可优待。回鹘等各族可以被准许由此路入中国贸易，或贡赐，或互市。直到中唐元和时，此道的绢马贸易仍然很频繁，当时称此商路为“阴山道”。又如经过多年斗争，西突厥归降，途经西域的丝绸之路全面畅通。唐太宗十分兴奋地对安国使者宣布西突厥已降，商旅可行矣！”不仅西域各国高兴，“诸胡大悦”，即使突厥人，也从丝绸之路得到了贸易的实惠。如唐髙宗时，突厥人就得到唐朝赠送的农作物“种子四万余石，农器三千事（具）以上”(《旧唐书》称“田种十万斛”）。最典型的例子是西域焉耆为争开新的贸易路——大碛路以便与唐贸易，而与高昌发生战争。
2.汉朝与西域的关系由于匈奴的原因，是不稳定的，曾有“三通三绝”的情况。东汉政府为了稳定西域(原文此处及下文“西域27国”皆误作“北域”。——编者注），每年不得不花费至二亿七千万钱(宋祁然而汉至昭、宣……倾府藏于西北，岁二亿七千万。”)。从西汉到隋朝，经过700多年的经营，中国与西域系才真正确定下来。隋炀帝大业五年在隋河西走廊焉支山会见西域27国首领，标志着这种关系进入新阶段。唐承隋制，也就继承了这种政治关系：从隋朝开始，中国逐步在丝绸之路地域设置郡县州府，将汉以来西域36国的属国关系进一步发展为内属行政关系，直接地行使主权。如隋朝首先在西域南道和吐谷浑故地建置鄯善郡、且末郡、河源郡、西海郡。之后又继续在丝路北道行使行政权，令大将薛世雄筑伊吾城，企图渐次推广。但隋朝末年大乱，这项战略未能继续实施。唐朝在隋所奠定的基础上继续推行这项宏大的西北政策，力图在整个西域行使主权，从而丝绸之路的建设和丝路贸易的发展由于国家的干预推动而达到繁荣的顶点。这种盛况，在整个丝绸之路贸易史上，也只有大一统的唐代和蒙元帝国先后实现过。以下兹分别叙述：
公元629年(贞观三年）630年，唐太宗派并州都督徐世积为通漠道行军总管，兵部尚书李积为定襄道行军总管，率大军十余万大破东突厥，自阴山山脉向北，拓地千里至大漠，设置定襄、云中两个都督府来治理(高宗初年又改置单于、安北两个大都护府管理此地），而将其部落移至塞内，从东到西，置顺、佑、化、长四州都督府来管理。
公元646年(贞观20年)又命李积北渡沙漠，灭突厥别部薛延陀。漠北诸部落纷纷遣使归命，愿意接受唐朝列土为州县的措施。唐遂在此处新设13个州府，派遣汉官以直接统治漠北13部，计有：瀚海都督府（回纥），金微都督府(仆骨），龟林都督府(拔野古），卢山都督府(思结），皋兰州(浑），鸡鹿州（奚结），榆溪州（契芯），寘颜州（白溜），高阙州（斛萨），鸡田州(阿跌），蹄林州(思结之一部)。此后又相继增加：玄阙州（骨利干），烛龙州（俱罗勃），坚昆都督府(结骨)。
西突厥自处罗可汗后，开拓疆域，东至金山，西至西海，举凡玉门关以西所有西域、中亚地方尽归其霸。贞观十四年，驻守可汗浮图城(今吉木萨尔）的西突厥的阿史那贺鲁慑于唐伐髙昌军威，归顺唐朝。唐遂在此地方设庭州，置刺史。过了几年，又在其本部设置瑶池都督府。唐髙宗显庆二年(657年），唐朝在伊丽河(伊犁河）、碎叶水(楚河）间彻底击败西突厥。将本部划分为昆陵、蒙池两个都护府。下设都督府8个：匐延都督府、嗯鹿州都督府、洁山都督府、双河都督府、鹰娑都督府、盐泊州都督府、阴山州都督府、大漠州都督府。“其役属诸胡，皆为州”。
高昌，在汉为车师国，曾置西域长史及戊己校尉。晋以后设为高昌郡。北魏文成帝和平元年(460年)被茹茹所并，以阚伯周为髙昌王。此后高昌国王皆为汉族人。因此，“髙昌之地，虽居塞表，编户之甿，咸出中国”，深受汉化影响。唐初，髙昌一直是唐在西域的耳目：“西域诸国所有动静，辄奏以闻。”后因髙昌麴氏受西突厥之惠复国（见吴震《麴氏高昌国史索隐》），再加上唐朝支持焉耆开辟大碛路商道，使依赖商队税收的髙昌因商路改道蒙受巨大损失，所以高昌胁从西突厥，与唐为敌，危害丝绸之路，“商胡被其遏绝”。公元639年(贞观十三年)唐太宗派侯君集出兵，贞观十四年破高昌，设西州，置西州刺史，并暂将安西都护府屯于此地。
破高昌后，唐朝继续与西突厥争夺天山南路绾毂丝路的焉耆、龟兹。贞观十八年(公元644年)(原文误为“公元640年”。——编者注)安西都护郭孝恪破焉耆，以其地为焉耆都督府；贞观二十二年(原文误为“十二年”。——编者注)郭孝恪和大将军阿史那社尔又破龟兹，将安西都护府迁至龟兹。下统龟兹、于阒、碎叶、疏勒四镇，是为安西四镇。
到唐高宗初年，唐朝巳逐步实现了西域内属战略目标。将丝绸之路各道牢牢控制在手中：天山北路西突厥故地置北庭都护府，下统二州，昆陵、蒙池两都护府，建23个都督府。天山南路分设“四镇都督府，州三十四”，计有龟兹都督府，毗沙都督府(于阒）、焉耆都督府、疏勒都督府(后调露元年，679年，王方翼随裴行俭破西突厥，筑碎叶城，乃以碎叶镇代焉耆为安西四镇)。特别值得注意的是，唐朝将新疆东部与甘肃河西交界的伊州（伊吾）、西州（高昌）、庭州(吉木萨尔之北可汗浮图城)并入陇右道，由中央政府派员直接管理，作为经略西域的前进基地，与安西四镇一起构成了西域内属政府的支点。
自于阗以西、波斯以东设置羁縻州府。
于阗以西(原文误为“以东”。——编者注)远至中亚、波斯，唐朝并无力内属，但是该地仍是丝路贸易的要道。随着西突厥势力的瓦解，唐的威望远播上述地区，它们与中国的经济政治关系日益紧密为了加强这种关系，唐政府决定给予名义上的州府设置。龙朔元年(661年)六月，以陇州南由令王名远为吐火罗道置州县使，前往西域、中亚、波斯，将于阗以西、波斯以东16国分置16个都督府，领州72，县110，设军府126个。这些都督府是：月氏(吐火罗）、大汗(哏哒)、条支(诃达罗支）、天马(解苏）、高附(骨咄施）、修鲜(层宾）、写凤(失范延)、悦般(石汗那）、奇沙(护时健）、姑墨(怛没）、旅契（乌拉曷）、昆墟(多勒建）、至拔(俱密)、鸟飞(护密多）、王庭(久越得犍)、波斯(波斯）。岑仲勉先生考证，吐火罗等8国位于今阿富汗地域，怛没、乌拉曷两国在今乌兹别克境内，解苏、骨咄施、倶密、久越得犍4国在今塔吉克斯坦，波斯即伊朗，护密多之一部在我国境内。在此之前，中亚河中地区的昭武九姓国也巳接受了唐朝分设的州府建制。康国：康居都督府；何国：贵霜州；拔汗那：休循州；石国：大宛都督府；米国：南谧州；安国：安息州；东安国：木鹿州；史国：怯沙州。
人们常认为，上述州府只是虚设遥领，并无实际的意义，这种看法低估了唐朝羁縻州府的意义和作用。首先，上述羁縻州府的地理位置十分重要。在欧亚大陆贸易路上，中亚绿洲国家是这条沙漠商路的一个个支撑点。它们是域外西方与中国贸易的主要道路。大量的丝绢通过此地输往波斯、东罗马。该区域的各国也都是丝路贸易的伙伴国家。比如昭武九姓诸国，其经济来源主要依赖转输中国的丝路贸易。设置羁縻州府说明唐朝极端重视此地，并承担起了保护各国，抵御西突厥、大食国侵扰的政治军事责任。事实上，唐朝曾多次出兵履行这种责任。如高宗永淳元年(682)王方翼曾率军出击热海(伊塞克湖)大破西突厥；玄宗开元26年(738)突骑施苏禄部发生内乱，唐朝派出北庭都护府盖嘉运率安、石两国兵平乱，在碎叶城击败吐火仙，后又率拔汗那王攻人怛逻斯(今吉尔吉斯的江布尔），收散落突骑施人数万，由拔汗那王收编；高宗仪凤三年(678)派吏部侍郎裴行俭率兵护送波斯王子泥涅斯返国；玄宗天宝九年(750)，应昭武诸国之请，派高仙芝出兵抵御大食东侵。
其次，中亚的政治地理十分独特，绿洲沙漠的地理环境使这些国家不可能成为统一的强大帝国。它们往往以城邦绿洲立国，各自为王，国小兵弱，矛盾迭起。在财政经济上主要依赖丝路贸易，但谁也无力单独维护丝绸之路辽阔地域的畅通安全。在大食势力东侵以前，西突厥渐次被唐击溃后，中亚地方处在政治势力真空的状态。各小国之间经常发生政治经济纠纷，严重影响了丝路畅通与贸易的发展。设置羁縻州府表明唐决心运用自己影响，来维持该地区的秩序，并且明确了各国应对丝绸之路承担的责任。
第三，羁縻州府虽不如内属行政关系紧密，但也决非虚设。因为王名远确实作为唐朝的册封使者来到中亚、西域各国，严肃郑重地代表中国行使了行政权，册封也被各国接受。此后，唐朝还正式向各国征赋税(开元七年，俱密国王上表言，国内库藏珍宝以及百姓财物都被大食强征税去，请求唐朝免征倶密国税)。各国也都认真地接受唐政府的领导，一旦有事，往往上表向唐求援。如开元七年，安国向唐上表，开元十五年，吐火罗国上表向唐请救兵抗击大食入侵。
总而言之，唐朝的西北政策是以丝绸之路为中心或标志的一系列政治、军事、经济和文化的战略决策。这种战略决策不仅是严峻的西北边疆形势的产物，也是自丝绸之路开辟以来欧亚大陆贸易和文化交流日益发展的必然结果。隋唐统治者锐意经营西北，拓土封疆，远播国威，不过是这种历史趋势和规律的表现而巳。
