2000年6月20日，江泽民同志在《关于西部大开发问题》一文中指出：“搞好西部地区特别是长江、黄河源头和上游重点区域的生态建设，对于改善全国生态环境，实施可持续发展战略具有重要作用。”1997年8月5日江泽民同志在《关于陕北地区治理水土流失，建设生态农业的调查报告》作了重要批示：“我国是一个有几千年历史的文明古国。包括甘肃、陕西在内的黄河流域，是我们中华民族的主要发祥地。陕西曾经是周、秦、汉、唐等13个王朝的建都之地，在古代历史上相当长的时间内，陕西、甘肃等西北地区，曾经是植被良好的繁荣富庶之地，所谓‘山林川谷美，天材之利多’就是古来描绘陕西一带的自然风物的。司马光的《资治通鉴》中描述盛唐时期陕、甘的发展情景是‘闾阎相望，桑麻翳野，天下称富庶者无如陇右’。后来由于历经战乱的破坏，加上自然灾害和滥砍滥伐造成的损失，导致了陕、甘等西北地区的严重沙化、荒漠化，经济文化的发展也因此受到极大制约。历史遗留下来的这种恶劣的生态环境，要靠我们发挥社会主义制度的优越性，发扬艰苦创业的精神，齐心协力地大抓植树造林，绿化荒漠，建设生态农业去加以根本的改观。经过一代一代人长期地、持续地奋斗，再造一个山川秀美的西北地区，应该是可以实现的。”江泽民同志提出了“再造山川秀美”的号召，并强调改善生态环境是西部地区首先研究和解决的重大问题。根据江泽民同志的指示精神，中央确定了把生态环境建设作为西部大开发战略的根本和切入点，并做了具体的部署。
国务院印发了《全国生态环境建设规划》，提出我国生态环境建设的总体目标是要用大约50年左右的时间，加强对现有天然林及野生动植物资源的保护，大力开展植树种草，治理水土流失，防治荒漠化，建设生态农业，改善生产和生活条件，加强综合治理力度，完成一批对改善全国生态环境有重要影响的工程，扭转生态环境恶化的趋势。力争到20世纪中叶，使全国适宜治理水土流失地区基本得到治理，适宜绿化的土地植树种草，“三化”（退化，沙化，碱化）草地基本得到恢复，建立起比较完善的生态环境预防监测和保护体系，大部分地区生态环境明显改善，基本实现中华大地山川秀美。并明确提出了近期、中期、远期目标，计划全国森林覆盖率在2010年达到19％以上，到2030年达到24％，到2050年稳定在26％。西部地区生态环境建设目标服从于全国总体目标，即用10年左右的时间实现西部地区山青水秀的建设目标，使长江中上游生态环境明显好转，西北地区生态环境恶化趋势初步得到遏制；到2030年，西北地区的环境治理要大见成效，水土流失和土地沙漠化得到不同程度的治理，黄土高原、塔里木河、青藏高原江河源区的生态环境有明显改观，西南地区的生态环境走上良性发展的轨道：到2050年，西北地区适宜治理的地区得到全面整治，建立起有效防护水土流失和沙漠化的结构合理的林草植被体系，使西北地区实现“山川秀美”的目标。
为再造“秀美山川”，国务院决定规划并实施六大林业工程，即天然林资源保护工程、三北和长江防护林工程、京津风沙治理工程、野生动物保护及自然保护区建设工程、重点地区速生丰产林基地建设工程、退耕还林工程。其中，天然林资源保护工程在天然林分布比较集中、生态地位十分重要的地区试点启动，重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海等省区市相继宣布全面停止天然林采伐，东北、内蒙古国有林区有计划地调减天然林采伐量，并加大了造林和管护力度。1999年，工程区内调减木材产量121．5万立方米，营造公益林49万公顷，封山育林220．7万公顷，森林抚育167．9万公顷。1998年，用于天然林保护工程的国家新增基础设施建设财政债券31．2亿元，首先启动了四川、云南、重庆、贵州、陕西、甘肃、青海、新疆（含生产建设兵团）、内蒙古、吉林、黑龙江（含大兴安岭）、海南等12个省区市，湖南、湖北、江西、河南、山西、宁夏等6个省区随着资金到位状况也逐步启动。据统计，1998年完成公益林建设投资14．4亿元，调减木材产量293．3万立方米，公益林建设完成人工造林37．8万公顷，抚育林88．2万公顷，封山育林243．3万公顷，人工促进天然更新林13．9万公顷。
为保护江河源头，治理水土流失和荒漠化，国务院决定在西部实施退耕还林（草）工程。退耕还林还草的试点范围包括长江上游的云南、四川、贵州、重庆、湖北和黄河上中游的陕西、甘肃、宁夏、青海、内蒙古、山西、河南、新疆等13个省、自治区、直辖市的174个县（团、场）。据国土资源部提供的资料，2000年全国有1144万亩耕地停止耕种、还林还草。据此统计，1999年和2000年两年来全国生态退耕数达到1736万亩。2000年西部14个国家重点生态退耕省份共退耕1062万亩，占全国的93％。实施退耕还林还草，基本政策是“退耕还林（草）、封山育林、以粮代赈、个体承包”。国家每年根据退耕面积核定各省（自治区、直辖市）退耕还林还草所需粮食和现金补助总量。粮食和现金的补助年限，先按经济林补助5年，生态林补助8年计算，到期后可根据农民实际收入情况，需要补助多少年再继续补助多少年。每亩退耕地每年补助粮食（原粮）的标准，长江上游地区为150公斤，黄河上中游地区为100公斤。
（二）促进西部生态环境建设的若干建议
1．处理好开发与生态环境保护治理的关系
西部大开发，是我国经济发展大局的战略调整。中国经济发展的政策倾斜重心，将从东部地区转向西部地区。西部大开发不是像东部沿海地区那种单纯追求经济效益的经济发展战略，而是以生态环境为切入点和主要内容的综合发展战略。西部大开发与生态环境的关系，就是生态效益与经济效益的关系，要处理好两者的关系，首先要树立科学的生态观和开发观。本来生态与经济应该是同步发展的。事实上，在英语语言里，“生态”和“经济”这两个词的主干部分“eco”源于希腊语“家”这一名词，而且它们都以为人类创造幸福为最终目标。但在很长一段时间里，经济发展与环境保护成了死对头，经济发展就会破坏环境，保护环境就要停止发展，这种认识以及在世界部分地区出现的事实确实造成了经济发展与环境保护之间的矛盾。在西部大开发的今天，我们应该树立可持续发展的思想，实现经济发展与环境保护的相互协调，生态效益和经济效益的有机统一。
西部生态环境的最主要问题，是水土林草供求不足的矛盾。在西部开发中，从中央领导到西部地区各级领导，从开发者到西部地区广大群众，要树立科学的生态环境观，正确处理发展与生态环境保护治理的关系，要切实做到控制水土流失，合理开发利用水资源，恢复和发展林草植被，实行水为帅，土为本，林为先，使水土林草协调发展，严防和控制水土林草和大气的污染，使水陆空成为一个良性的立体循环系统，形成良好的可持续发展的生态环境。
西部地区水能资源和地下矿产资源比较丰富，有许多矿藏储量占全国储量的80％以上，但西南地区土林草资源严重不足，西北地区水林草资源稀缺。无论地上资源还是地下资源如以人均计算都比较贫乏。据有关专家预测，21世纪下半叶干旱半干旱地区的资源将是人类生存的主要物质来源。西部大开发离不开对地下地上资源的开发利用和消耗。但必须明确，大开发而不是大开挖，大开发是科学指导的行为，而大开挖是乱挖滥伐无序的破坏行为。在西部开发中要处理好资源开发与生态环境保护治理的关系，切实杜绝以前那种重利用重开发，轻保护、轻建设、轻发展的错误倾向。资源开发应确定生态系统各要素的配置、科学的保护方式、适宜的开发强度、协调的产业结构、合理的土地利用方式以及“生态经济型”保护利用模式的适宜发展规模。深入调查研究西部地区地上、地下资源能够供养多少人，在什么财富水平上供养，能够供应多久，研究自然资源布局和生态环境负荷能力，探索区域人口（社会）——资源（经济）——环境（生态）复合生态系统良性循环的途径，实现“生态经济型”稳定、高效、快速、持续发展的措施，编制资源分布规划方案，使资源开发、经济发展与生态环境保护治理协调发展。
2．正确处理生态环境效益与农民利益的关系
西部地区生态环境保护和治理，主要靠西部地区的各级领导干部和广大农民群众。可是长期以来，西部地区生态环境建设，始终未能解决好农民的参与及其切身利益问题。因此，没能将西部地区农民群众治理保护生态环境的积极性调动起来。现在必须总结以前的经验教训，尽力解决好环境效益、经济效益和群众利益三者之间的关系。
就目前的生态环境建设，国家采取了一系列的经济补救措施，如以粮代赈、补助苗木和草种、鼓励退耕还林，每退一亩耕地，国家补给200斤粮食，目的是想达到生态环境治理与经济效益的同步发展。可是，部分农民对以粮代赈的措施未能积极响应，究其原因，一是粮食从内地运入西部地区，其运价与西部地区粮价相等，运费当地政府不愿支付，农民又掏不起；二是农民担心几年后国家不供给粮食，生活无着落，弄不好生态环境治理回潮逆转，将已退还林的地方重新耕种粮食。这已有先例。如宁夏西吉县在20世纪80年代中期实施的联合国粮食计划署援助的2650项目，就是一个以粮油换生态的计划，当时效果很好。可是，一期五年的援助结束了，粮油停止供应了，农民的利益未能解决，生活没有保证，吃饭成了问题，结果又将退下来的、已成为林草地的坡地重新开垦为种粮耕地，生态环境依旧如故。因此，在西部大开发的生态环境建设过程中，不仅要解决农民的眼前利益，更要解决好农民的长远利益。只有农民的利益得到根本的解决，并受政策和法律的保护，农民才能长期地、全身心地支持和积极参与生态环境建设：反之，如果农民的后顾之忧和长远利益得不到根本解决，宁夏西吉县的教训还会重演，生态环境建设将半途而废。
3．西部开发中的人口转迁和适当集中
西部地区虽然地域辽阔，但大部分是戈壁沙漠、高山严寒地区，不具备人类居住生活应有的条件。西部自20世纪50年代以来，人口增速超过全国平均水平。人口的增长大大超过生态环境的承受能力，成为林草破坏、水土流失严重和生态环境建设难以获得重大突破的重要社会经济因素。近十几年西部地区发生的一系列环境灾害，有50％以上是人类超生态环境限度不合理的经济活动所引发。所以，要保护治理恢复西部地区的生态环境，需要控制西部地区的人口数量。第一，要加强计划生育管理工作，对于汉族，无论城市或农村，一对夫妇要严格执行只生一胎的生育政策；西部地区的少数民族，应服从于西部地区的生态和整个中华民族生态这个大局，以实施一胎生育计划为宜，以减少西部地区人口的快速增长和人与生态环境的矛盾。第二，实施人口转移和迁移。转移即在西部各省区市内部调整人口分布，迁移即将西部地区部分人迁移到东部地区和沿海地区。人口转移应遵循有利于生态环境保护和治理；有利于地方经济、区域经济和整体国民经济的发展；有利于被转迁人口生活环境和生活水平的提高。就西部地区的实际情况而言，人口转迁的方向应是：从海拔高、气候寒冷、干旱缺水、生态环境退化严重的地区转迁到海拔低、气候温暖、生态环境好的地区；从经济落后地区转迁到经济发达地区，以及中小城镇和中心城市，使人口向承载能力强的地区适度集中。西部人口转迁要“聚于点，散于线，腾出面”。“聚于点”，就是将生态环境恶劣地区的人口转迁到城镇和城市；“散于线”就是以城市经济辐射带动交通沿线和江河谷地经济的发展；“腾出面”，就是将大片干旱缺水、高寒地区、高山坡地退耕还林还草，限制人类活动，减少人口对环境的压力，实际上是“退人还自然”，以便保护和恢复西部地区的生态环境。这是西部地区农牧民摆脱贫困走上致富之路的重要途径。
为加快西部地区农牧民的转迁，各级政府应采取以下有效措施：加快西部地区城镇化建设，创造具有一定规模的生态农场和牧场，为农牧民转移创造条件；改革城乡分割体制，取消农牧民定居城市的种种不合理规定；西部地区的资源开发、水利建设、交通设施等大型建设项目，所需劳动力在同等条件下，应优先录用西部贫困地区的农牧民，为他们增加收入，摆脱贫困提供机会；对自愿迁入城镇的农牧民应给予优惠条件，并提供转行再就业的无偿培训，使他们尽快掌握定居城市的谋生技能；凡规定为自然保护区的农牧民搬迁，应由中央政府统一组织协调迁往东部地区城镇或农村。搬迁费和安家费用由中央负担。
（三）搞好西部水资源的开发和利用
水是北方，尤其是西北地区生态环境治理恢复和经济社会可持续发展的关键。正如江泽民同志指出的：水是基础性的自然资源和战略性的经济资源。水资源的可持续利用，是经济和社会可持续发展极为重要的保证。我们必须高度重视水的问题。人无远虑，必有近忧。一方面洪涝灾害历来是中华民族的心腹大患，另一方面水资源短缺越来越成为我国农业和经济社会发展的制约因素。我们要在全民族中大力增强保护和合理利用水资源的意识，把兴修水利作为保证实现我国跨世纪发展目标的一项重大战略措施来抓。”
实现西部地区水资源可持续利用的基本思路是：
1．实现水资源管理体制的创新
（1）水资源要统一管理。必须强化国家对水资源的权属管理，对水的问题，要以流域为单元，进行统一规划、统一调度、统一管理，建立权威、高效、协调的流域管理体制，同时，要统筹考虑城乡防洪、排涝、蓄水、供水、用水等涉水事务，积极研究和推进区域水资源统一管理体制。近年来，流域水资源的统一管理和调度，已见成效，连年断流的黄河在加强水资源统一管理后，2000年干旱之年实现了20世纪90年代以来第一次全年不断流；黑河第一次实现省际分水，缓解了下游的供需矛盾；塔里木河两次通过博斯腾湖向下游输水，缓解了下游日益恶化的生态环境。
