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第18章 政治国家(6)

现代国家大多数是单一制的国家结构形式。不过,按照中央与地方权力分配的程度差异,单一制又可细分为中央集权型单一制和地方分权型单一制两种。中央集权型单一制指地方政府完全受中央政府的控制和监督,国家权力高度集中于中央政府。以法国为典型,其中央与地方的关系可概括为单一制集权模式,特点在于:(1)中央和地方的权力关系是一种委托——代理关系。主权权力由全国性政府独占,地方政府所行使的权力是由中央政府让予或委托的。(2)主要通过行政监督和司法监督的方式对地方代议机关和地方行政长官实施有效监督。(3)在特定的时期,地方政府的法律地位、行政地位、参政地位会呈现一种不断提高的趋势。地方分权型单一制是指中央对地方的权力受到某种程度的限制,地方政府在处理本地区事务方面享有自治权,但地方政府必须接受中央政府的监督。英国就是典型。

在英国,地方各级政府都受国会和中央政府共同管辖。中央政府主要是通过行政、立法与财政控制对地方政府实行有效的管理和监控。但英国均实行地方自治,中央与地方之间权力关系的确定和变革,也完全通过法律的手段和程序进行,国会在此起重要作用。此外,中国、日本、芬兰等的国家结构形式都属于单一制。只是中国还有民族区域自治和特别行政区的自治,法国更强调发展地方的自主自治。

2.复合制

复合制是指由若干政治实体(共和国、州、邦、省等)作为成员单位通过协议组成的统一国家或国家联盟。按联合程度和形式、权力划分的不同,复合制国家结构形式有两种常见的类型:一种是邦联制,一种是联邦制。

邦联制是指由两个以上的独立国家为了某些共同目的而结成的国家联合体。其特点是:各成员国仍是独立的主权国家,仍保留各自对内、对外的主权和政府的一切职能;邦联通常以一个条约式的“宪法”而建立,实际上它并不具有作为全国最高大法的地位;一般没有统一的最高立法机关和行政机关,但邦联设有一个由各成员国派出的代表组成的中央机关,根据成员国的明确委托行使某些权力,他的决定是协商产生的,只有经所有成员国政府认可后方具有约束力;邦联没有统一的军队、赋税、预算和国籍,各成员国可自由退出邦联。因此,邦联的联合是比较松散的、非永久性的,它并不具有真正的国家性质,并没有成为普遍的国家结构形式,如欧共体和独联体就是如此。这种国家结构形式多见于资本主义发展的早期,有的后来逐渐被联邦制所代替。当今世界存在的一个民族、两个国家的情形,在民族和解的统一进程中,有可能实行邦联制,但它与历史上的邦联制不同。

联邦制是指由若干行政区划为基础形成的相对独立的政治实体(共和国、州、邦、省等)结合而成为统一联盟的国家结构形式。有的学者认为,联邦制是“国家的一种管理制度。在联邦制下,同时存在一个联邦和中央政府(立法机关和行政机关)和若干州或地方的立法机关和政府联邦和州政府的权力由联邦宪法加以规定,两者在各自特定的领域内享有最高权力并直接行使于人民。因此,州政府行使的权力并不是联邦政府所授予的,并且州政府也不隶属于联邦政府”。

也有学者从分享立法权的角度将联邦制看作“一种立法权由中央立法机关和组成该联邦的各州或各地域单位的立法机构发行的宪政体制”。总之,联邦制实行的是一种分权制的联盟国家结构形式。其基本特点是:联邦制国家有统一的宪法和基本法律,但各联邦成员单位(州、邦、省)在不违反联邦宪法和法律的前提下也有各自的宪法和法律;联邦设有最高立法、行政和司法等机关,各成员单位也设立各自独立的立法、行政、司法等机关,两者不存在隶属关系;联邦国家与各成员单位之间实行分权,各自的权力由联邦国家宪法规定,联邦成员政府在各自的辖区内独立行使权力,联邦政府则负责联邦整体的政务;在对外关系和国际事务方面,联邦国家政府是主权实体,是国际法的主体,各联邦成员政府也拥有一定的外交独立性,有少数联邦国家允许其成员在联邦宪法、法律和条约的范围内,就某些事务与外国签订条约和协定;联邦国家的公民具有联邦和各成员单位的双重国籍。它是当代比较常见的一种国家结构形式,如美国、澳大利亚、加拿大、德国以及前苏联、前南斯拉夫等,都属于这类国家结构形式。

区别当代世界各国所实行的国家结构形式,主要应看以下几个方面:一是国家主权的归属,是属于中央政府还是地区政府;二是中央政府和地区政府的权力来源,是前者授权后者,还是后者授权前者;三是中央政府和地区政府之间的权力如何划分;四是双方权力划分的依据,是以一个事先制订的规则(如盟约、宪法)为依据,还是以一方的意志为依据。

一个国家采取何种国家结构形式,归根到底是阶级的、民族的、历史的和文化的因素综合作用的结果。国家的国情不同,历史条件不同,所采取的国家结构形式也会不同。所以说,国家结构形式的选择,最终只能由各国人民独立自主地根据本国的国情决定。在现实中,社会主义国家和资本主义国家都普遍采用单一制和联邦制这两种主要的国家结构形式。马克思主义认为,社会主义国家只能根据“各民族的平等的联合”的原则并结合本国的情况决定自己的国家结构形式。

但无论采取单一制还是联邦制,其目的都是为了解决好国家整体和部分的关系。其核心或焦点在于调节中央集权与地方分权或地方自治的度。

三、我国的国家结构形式

我国《宪法》明确规定:“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”,“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性原则”。这表明中国实行的是统一的单一制国家结构形式,它具有单一制的共同特征,但又具有中国特色。这就提出了我国行政区划必须遵循的原则:

有利于国家管理;有利于发展经济;有利于民族团结同时照顾历史情况。据此,中国在中央政府执掌国家最高行政权力的前提下,地方政府由一般行政区(省、直辖市)、民族自治区和特别行政区三种形式构成。一般行政区实行集中统一管理;民族自治区实行中央领导下的民族区域自治,具有较大的自主权;特别行政区实行“一国两制”,享有高度自治权。

1.统一的多民族的单一制国家结构形式

从我国宪法上看,我国的国家结构形式具有单一制的共同特征:

我国只有一部宪法,即中华人民共和国宪法,省、直辖市人大及其常委会可以在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规,但须报全国人大常委会备案,自治区人大有权制定自治条例和单行条例,但须报全国人大常委会批准后生效,全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的地方性法规和决议,国务院有权改变或撤销地方各级国家行政机关的决定和命令;只有一套中央国家机关体系,中央与地方之间是领导与被领导的关系,中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则;全国人大批准省级地方(省、自治区和直辖市)的建制,国务院批准省级地方的区划并批准省以下地方的建制和区划,全国人大决定特别行政区的设立及其制度,地方各级人民政府既要对同级人民代表大会负责并报告工作,也要对上一级国家行政机关负责并报告工作,国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,全国地方各级人民政府都服从国务院;在对外关系上,中华人民共和国是一个统一的国际法主体;在少数民族聚居的地方实行区域自治,各民族自治地方都是中华人民共和国不可分割的部分。

据此,我国是一个多民族的国家,又是一个统一的国家,在国家结构形式上实行单一制,其基本上是中央集权性单一制,实行适度的地方分权。

我国之所以选择单一制国家结构形式主要是由中国历史、民族关系、国内外环境决定的。具体表现为:第一,在我国悠久的历史上,有着统一的传统和实行单一制的渊源——中央集权制的统一国家。

以公元前3世纪的秦代大一统为开端的四次大一统就是明证。第二,作为一个多民族的国家,我国各民族之间有着和睦相处、友好往来的传统。历史上发生过的几次民族大融合,一方面形成了全国人口以汉族为主体的格局,同时各民族也都成为中华民族的一员。虽然我国历史上也曾存在过民族歧视和民族压迫,但统治集团为了维护国家的统一,多数情况下是比较慎重地处理民族关系的。第三,从民族分布情况来看,绝大多数民族在分族聚居的同时,又都是与其他兄弟民族主要是汉族相互杂居,即形成“大杂居,小聚居”的局面。据2000年全国第五次人口普查统计:中国现有56个民族,其中在大陆的汉族人口为115940万人,占总人口的91.59%,少数民族人口为10643万人,占人口总数的8.41%。而少数民族分布面积约占全国土地面积的64%。所以说,民族和睦、友好合作一直是中国民族关系的主流。第四,近代以来,我国各族人民在共同的反帝反封建斗争中结成了中国共产党领导下的革命统一战线,并且各个民族基本上同时获得解放,奠定了全国统一的基础。第五,我国各民族各有所长,各民族需要互相学习、互相支持、互相帮助,建立自己的共同家园,实现共同繁荣和共同进步。我国各族人民还会面临各种敌对势力的颠覆和分裂的威胁,这需要各族人民的紧密团结与合作。第六,马克思主义原则上主张社会主义国家应采取单一制国家结构形式。恩格斯在谈到当时德国的未来时曾指出:“在我看来,无产阶级只能采取单一而不可分的共和国的形式”。列宁也曾说过:“我们在原则上反对联邦制”。这是因为单一制适应社会化大生产的需要,有利于经济的发展。理论和实践一再证明,单一制是符合我国国情的最好选择。

2.我国单一制国家结构形式的两大特色

我国虽是单一制国家结构形式,但不同于单一民族建立的单一制。基于历史和现实的状况,我国单一制国家结构形式有自己的特点,属于复杂的单一制,它有两大特色:“统一的多民族”下的民族区域自治制度和“一国两制”下的特别行政区制度。

(1)“统一的多民族”下的民族区域自治制度。中华人民共和国宪法第4条第3款规定:“各省市设立民族自治地方,设立自治机关,行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”

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