在中国的城镇化发展进程中，工业化和城镇化发展不同步的矛盾很突出，工业吸收就业人员的有限性已经成为制约城镇化发展的“瓶颈”，这种状况在全国许多城市不同程度存在，在工业发展薄弱地区尤其如此。我国是一个拥有13亿人口的大国，这就决定了我国不可能走韩国式的农村剩余劳动力转移道路，不可能将13亿人口的吃饭问题依赖于国外进口，这就决定了在工业化进程中，必须要保持农业与工业间的平衡。由于工业化是影响农村劳动力转移进程的关键因素。农村劳动力转移是工业化的产物，世界各发达国家无不通过发展工业来促进农村劳动力转移。按照多数国家工业化发展的一般规律，工业化应走轻工业——基础工业——重加工业的发展道路。我国建国初期，由于历史发展所处的特殊环境，不得不采取直接发展重工业的战略，而跨越了发展轻工业、基础工业的阶段，而这两个阶段正是农村劳动力向城市积聚并逐步完成转移的时期。改革开放以来，随着我国进入工业化加速发展时期，知识密集型产业对劳动力的技能要求越来越高，需求数量相对减少，第二产业成为吸纳劳动力的主要产业。考虑到我国农村人口和劳动力较多的情况，国民经济的发展应该较多的选择劳动密集型产业以吸纳更多的农村劳动力。同时在农村，要发展能大量吸收农村劳动力的新型农村工业继续支持乡镇企业发展，不断延长农业产业链条，使之成为今后农民增收和农村劳动力转移的主要方向。
因此，必须完善相关政策，进一步优化产业结构和产业布局，兼顾劳动、资本、技术密集型产业发展，坚持大中小城市和小城镇协调发展战略，增加城市城镇经济对农村富余劳动力的“拉力”效应。
（二）完善发展现代农业的政策支持体系
发达国家农村劳动力转移的历程表明，农业生产率水平的不断提高，可以为工业发展提供更多的剩余农产品，释放更多的劳动力。英国在18世纪末19世纪初，率先启动现代农业劳动力转移的历史进程，与其通过工业革命，建立了有利于促进农业生产率提高的政策密切相关。美国的农业人口转移，一个重要的经验，就是通过建立优惠政策，支持农业机械化以提高生产效率，从而促使农业人口实现转移。由此可见，农业人口向城市非农业人口系统转移，是有条件的，它是在城市工业迅速发展和农业机械化逐步实现的过程中进行。在这一过程中，必须完善相关政策，支持现代农业的发展。发展现代农业必须与农村劳动力转移协调同步。中国已经到了工业反哺农业、城市支持农村，实现城乡协调发展的历史时期，政府要在资金、技术和基础设施建设等方面，继续加大支农、惠农力度，进一步改革和创新农村土地制度，不断推进农业的集约化经营和产业化发展。
（三）完善农村劳动力转移的各项制度及政策
发达国家的经验表明，政府在农村劳动力转移过程中的作用不容忽视。在发挥市场作用的同时，政府要在制度建设上予以保障，政策上予以支持和引导，为人口自由流动和就业创造条件。英国、日本的历史发展证明，只有束缚农民的各种制度逐渐松懈、瓦解，并通过立法保障农民转移就业的发展权利，实施积极的就业政策吸引农村剩余劳动力从事非农产业，农村劳动力的转移才会顺利进行。
目前在中国，农村劳动力向城镇转移就业虽然已不存在限制自由流动的政策，但仍存在一些制度性的障碍，如户籍制度、就业制度、社会保障制度和城市公共品供给制度等，这些导致城乡不平等的制度严重影响了农村劳动力转移后的稳定就业，严重阻碍了农民工的市民化进程。随着中国工业化和城镇化进程的加快，农村劳动力转移进程中的制度供给缺失造成的矛盾和问题已越来越突出。由此可以判断，中国农村劳动力转移已开始进入制度及政策完善与创新阶段。土地制度及农业政策对农村劳动力转移具有重大影响，相对不公平的土地制度和忽视甚至剥夺农业的政策对农村劳动力转移会产生消极影响，相反，相对公平的土地制度和倾斜的农业政策对于农村劳动力转移会产生积极影响。巴西的教训与其不平等的土地制度密不可分。对于发展中国家来说，社会保障体系不完善致使生存保障土地对农民意义重大。
（四）完善有利于提高农民组织化程度的政策体系
组织化的农民和组织化的乡村社会能形成与农村经济社会发展相适应的良好的社会组织基础和社会合作机制。构筑与市场化、民主化、工业化和城镇化相适应的农村社会组织基础与治理结构，也必然要求提高农民的组织化程度和水平。中国和日本的情况比较类似，有大量分散的农户，人们因为生活习惯等原因不愿意离开家乡和土地。日本建立了比较完善的有利于农村社会中间组织发展的制度环境。日本政府通过政策工具，鼓励各类“农协”组织吸收农民入会，以此提高农民的组织化程度，并成为日本农村经济社会发展进步的社会组织基础。借鉴日本成功经验，通过完善有利于农村社会中间组织发展的制度环境，大力发展农村社会中间组织，把农民有效组织起来，逐步实现农民组织化与城镇化、工业化、知识化“四化联动”、整体推进，充分发挥农民在解决“三农”问题中的主体作用。
（五）农村劳动力转移的方式应多样化
农村劳动力向发达地区和大中城市迁移，是大部分发达国家农村劳动力转移的主要形式。但是，由于各国在农村劳动力转移进程中面对的资源享赋、制度背景、历史文化及发展水平存在较大差异，一般无法保持固定不变的模式，中国只能根据其自身的发展阶段和国情特点来不断完善创新自己的模式。即使在本国内部，由于地区发展水平的不平衡性，也应有不同地区的转移模式。但无论选择哪种模式，都必须要兼顾城乡发展的协调性和可持续性。由于城市的承载力也是有限的如果，盲目的流入大城市，不但不会实现真正意义的农村剩余劳动力转移，还会导致类似于印度、拉美等国家的城市病的出现。从印度60年代后的绿色革命的成功经验，我国可以尝试实行建立“城乡过度带’，这个过渡带可以是小城市、城镇、也可以是乡镇企业，实现多种方式的转移。我国和日本的情况比较类似，有大量分散的农户，人们因为生活习惯等原因不愿意离开家乡和土地。可以通过建设社会主义新农村，在农村引入城市的生活方式，既可提高农村居民的生活质量，又可在农村提供更多的就业岗位。与此同时，继续重视农业发展，持续增加则政投入，调整农业产业政策，大力发展农产品加工业等劳动密集型产业，加快农业产业化和农业结构调整，充分挖掘农业内部的就业潜力，进一步增强农业部门吸纳劳动力的作用。此外，加强基础建设，降低信息、交通成本以及交易成本完善信贷市场，提高金融效率利用劳动力资源优势积极促进产品的出口大力发展教育，提高国民素质，使得劳动的边际产出增加，以劳动替代资本，促进城市化、现代化建设都是实现城乡一体化过程中应当关注的问题。
（六）选择与发展阶段相适合的发展战略
国际经验表明，农业劳动生产率不断提高、非农劳动力需求不断扩大是农村劳动力的有序转移的前提。拉美和非洲劳动力迁移的失败之处正是没有满足这个前提。要做到这一点，首先要建立一个合理的土地制度。保障农民在转移之前能够在农村有基本就业和保障，同时在农民进行转移时又有可行的机制处置土地，以土地置换社会保障。所以必须巩固和完善以家庭承包制为基础的农村基本经营制度，同时探索相关的土地流转机制。其次，发展战略必须与经济发展阶段相适应，这样产业结构才能符合资源比较优势，才能为农村劳动力转移提供更多的就业机会。近年来，之所以出现的重工业比重提高的趋势，是因为某些生产要素价格扭曲因素所导致的，与发展阶段的要求并不符合。提高吸纳就业的能力，应该通过培育和完善生产要素市场等方面着手。
