在当前，农民工的社会保障问题虽然引起了政府和社会的广泛关注，但是对于农民工的建立和完善还存在很多的不足，造成这种状况的一个重要原因在于农民工的社会保障无法可依，这和我国社会保障制度建设的滞后有密切联系。由于我国目前缺乏《社会保障法》及《社会保险法》等法律，社会保障制度的规范性和强制性的特点不明显。社会保障制度必须实现有法可依，才能在其运行过程中实现法制化和规范化。从1999年起，我国政府各部门对农民工应该享有的各项社会保障权益颁布了一系列的“条例”、“意见”、“通知”、“办法”等，但是在这些“条例”、“意见”、“通知”、“办法”之间没有形成一个系统的法律体系，有的法律、法规只是泛泛而谈，并没有保护农民工权益的具体措施，缺乏可操作性，强制力明显不够。这就造成农民工社会保障制度运行过程中缺乏足够的法律支撑，农民工社会保障立法的滞后性导致了农民工参与社会保险的权益很难得到合理的保护。农民工的社会保障权益频繁受到侵害的重要原因在于，农民工的社会保障无法可依、社会保障缺乏强制性。部分用工企业和个体经营者由于缺少社会保障法对他们的约束和强制，致使他们瞒报参保人数，不为农民工缴纳社会保险金，更有甚者不为农民工投保。“虽然我国下发了《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》，但是有关农民工工伤保险的法律、法规还是不够细致、还有待健全。”
对农民工缺少人文关怀的一个重要原因就是因为缺少法治。作为雇用农民工的企业，他们的目的实现利益最大化，只要还有压迫能力而且不会招致处罚，企业就会将劳动强度推向农民工能够容忍的最底线，在分配利润和收入时，雇主最大可能的拿走剩余价值，从而使得农民工得到的工资、福利、一系列社会保障都处于最低水平。
（四）政府监督管理方面的原因
政府重要的职能是代表和行使公共权利，政府通过行使公共权利，保障公民的合法权益，来维护社会的稳定和国家的长治久安。对于农民工社会保障的建立方面，政府的主要责任和义务是制定相关的法律法规来监督用人单位。当前，对于农民工社会保障的建立问题，中央政府和地方政府的立场不一样，角度不一样，利益也不一样，这种状况致使政府尤其是地方政府在农民工社会保障制度的建立上存在责任缺失，政府作为权利的行使着没有尽到应尽的责任。
对于农民工社会保障的建立和完善，政府承担着重大的责任。政府对企业雇佣农民工的行为缺乏必要的监督，在指导用人单位如何使用农民工方面也缺少必要的监督。由于政府对用人单位的监管力度不够，致使一部分企业逃避为农民工交纳社会保险的责任和义务。农民工从农村出来务工，大多数是自发行为，缺乏政府的管理和合理的引导，这样农民工出来打工具有盲目性，有的农民集中涌入一个或几个城市，造成该城市用工的供过于求的局势，而造成其他城市供小于求的状况，这既不利于农民工的合理流动，也不利于城市的建设和社会的发展。同时由于农民工的文化水平不高，他们大多数都缺乏技术，在这方面政府忽视了对农民工的技术培训，忽视了对他们进行进一步教育，这都不利于农民工在城市的就业和长期发展。
（第三节）西方社会的相关做法与经验
一、西方社会的相关做法
西方社会与中国一样，都在某一历史阶段出现了大量的农民劳动力，也就是我们称呼的“农民工”——大规模的离开自己的原先居住地进入到城市中去的现象。发达资本主义国家的农村劳动力大规模流动，是因为工业革命从根本上改变了社会的经济结构。尤其是深刻地改变了这些国家农村的经济结构。农业在国民经济中的基础地位不得不让位于工业，农业的比重迅速下降，产业结构的巨大变革带动农村劳动力向第二、第三产业转移。以最早出现资产阶级革命的英国为例，该国的农村劳动力大规模向城镇流动大致出现在工业革命之后。在这个流动进程中，西方社会对于农村劳动力向第二、第三产业转移过程中的诸多做法值得我们借鉴，特别是关于农村劳动力的社会保障方面的一些经验。
（一）针对农村劳动力失业与救济的做法
在资本主义工业化进程中，需要大量的劳动力，但城市本身的发展并不能提供充分的劳动力，所以急需大量农村劳动力补充，由此导致大规模农村劳动力的迁移。但是资本主义经济的无计划性和人口流动的盲目性使失业成为不可避免的社会现象，特别是在经济萧条时期，当资本主义经济危机到来的时候，大批工厂倒闭，从农村来到城市的劳动力是最大的受害者。在农村时，一般农民勉强有一块土地，土地上的收入加上副业还能使人生存，一旦进入城市，失业的话，就一无所有，只能靠救济为生。历史上，以英国工业革命时工人阶级的贫困状态最为典型，工厂工人的条件差，工作时间长，工资低，住房条件恶劣，工厂大量使用童工和女工，贫困问题异常尖锐。为防止饥民暴动，资产阶级沿用伊丽莎白一世颁布的济贫法，对在饥饿线上挣扎的贫民实施救济。1795年，伯克郡治安法官制定斯品汗姆兰制度，规定给劳动贫民救助的金额随面包价格浮动，并允许在济贫院外实施救济。1948年，英国通过并实施了《国民救助法》，规定没有收入或者收入太低的英国居民，可以领取国民救助金。对于收入低和易失业的农民工来说，这极大保障了他们的正常生活。1976年该法修订为《补充救助法》，对救助对象作了更为明确的规定，凡是16岁以上的英国居民，收入来源不足满足最低生活需要者，都可申请社会救助。
在19世纪的德国，大量农民进入城市，成为产业工人。随后，周期性经济危机爆发，大量工人失业，为了解决这一社会问题，德国城市中出现自发援助和照料穷人的活动，以使穷人得到最低生活保障。1855年《穷人权利法规》生效，根据该法规每个地区依据居民人员，对贫困居民实行生活补贴。1927年颁布的《职业介绍法和失业保险法》规定，全体工人和职员，包括农民工都必须义务参加失业保险，从而历史性地在法的高度将农民工纳入失业保险范围之内。
对于一向奉行“小政府，大社会”的美国而言，真正为农民、工人提供可靠的社会保障要追溯到20世纪30年代的经济危机。在这场危机下，1500-1700万失业工人，和1100万户农民不断向政府施加压力，要求国家提供面向失业者、贫困者的保障。1935年，美国通过历史上第一部主要具备社会救助色彩社会保障法典《社会保障法》。
（二）针对农村劳动力医疗、工伤保险的做法
在西方社会工业化过程中，由于大量农劳动力涌入城镇，原有的城镇公共卫生系统根本无力承担重任。此外，由于农村劳动力一般从事高危行业工作，事故发生频繁，又得不到合理保障，造成社会动荡。19世纪中期，资产阶级政权开始意识医疗、工伤保障的继续缺位会对社会稳定造成重大的伤害，他们开始逐步通过立法手段来解决这些问题。
在英国，1817年通过《地方政府法》，成立地方政府部，立即着手对全国各地的公共卫生状况进行视察。1848年通过《公共卫生法》，建立中央卫生局，并授权地方成立卫生局。1866年的《卫生法》要求地方当局采取行动，向包括农民工的全部居民供应适合饮用的水，提供清运垃圾和排污的服务。1897年，英国议会通过《工人赔偿法》，规定在某些工作危险较大的特定行业，雇主应对因工伤或丧失工作能力者给予赔偿，随后政府又将该法的使用范围扩大到农业和其它行业。1948年，建立国家保健服务制度，对包括农民工的全国居民实行免费医疗保健服务。
在德国，1883年国会通过《疾病保险法》，规定疾病保险费用由雇主负担2/3，雇员负担1/3。保险金的征收是按收入的一定比例，保险金的再分配与被保险者所缴纳的保险费多少无关，体现了高收入者向低收入者的所得的转移，无论收入多少都能得到治疗，这一点特别适合农村劳动力的收入低特点，此外只要农民工一个人参保，他的配偶和子女可不付保险费而同样享受医疗保险待遇。经过多次调整，现在对于月收入低于610马克的工人，医疗保险费全部由雇主承担。德国现行的医疗保险为义务性的医疗保险，相关法律规定，包括农村劳动力的所有工人，不论其收入多少，都必须参加医疗保险。对于工伤保险，德国规定包括农村劳动力所有雇工、职员、部分自主经营者（农民）都必须参加这项保险。
（三）针对农民工的养老保险的做法
针对农民工的养老保险，一些主要国家实行针对包括农民工的全国养老保险制度。如德国1889年颁布《残疾和老年养老保险法》，在农民养老辅助保险里面规定，所有没有参加其他养老保险的农民都必须参加这种保险。此外，在义务性养老保险里面，将包含农民工的全部工人纳入工人养老保险里面。
在英国以福利型养老保险为代表，贯彻“普惠制”原则，基本养老保险覆盖全体国民，强调国民皆有年金。英国政府建立了“老年年金”；在这一制度下，包括农民劳动力的所有退休国民，均可无条件地从政府领取一定数额的养老金。这种养老金与公民的身份、职业、在职时的工资水平、缴费（税）年限无关，所需资金完全来源于政府税收。
（四）关于农民工的其他方面保障
除了以上提到的几种主要保险以外，西方国家还在住房补贴，如在德国，根据《联邦住宅补贴法》规定，凡是收入不足以租住适当面积的公民，都可以享受国家提供的住房补贴。这点对于收入少，开支大的农民工而言，无疑雪中送炭。英国1868年颁布的《工人住房法》，授权市议会处理农民工聚集地——贫民窟问题。1909年颁布《住房和城市规划法》，要求“把所有居住区从野兽般的丑态中解救出来”。
西方国家在教育等领域也对包括农民工的失业工人进行保障，注重对农民工的技能培训。如今，英美等国已将失业人口的职业培训纳入了法制化的轨道。如美国的《人力开发与培训法》、《就业机会法》、《就业培训合作法》、《再就业法案》等，要求全社会重视并支持职业培训。在瑞典等国，失业培训不仅是免费的，参加者还可得到一笔失业救济金的培训补助。瑞典的年度研究报告显示，大多数参加者自始至终完成了培训，其中约65%的经过专门培训的人，6个月内在公开的市场上找到了工作。美国每年再就业培训拨款70多亿美元，其它如法国为170多亿法郎，德国为80多亿马克，英国为30亿英镑。技能培训，旨在增强其技能，以期在竞争中取得优势。
二、借鉴作用
（一）农民工的社会保障立法
发达国家在社会保障方面都有立法经验，并且随着社会发展不断加以完善。社会保障法诞生以后，以它蓬勃的生命力在世界各大洲的经济发达国家和发展中国家中受到普遍重视，获得健康发展。这个发展过程是持续不断和规范有序的。到1995年为止，全世界已有168个国家和地区通过立法建立起社会保障制度。我国尽管在1998年以来就建立了城镇职工养老、医疗保险的相关法律，但关于农民工的社会保障问题没有相应的立法。由于缺乏相应的法律保障，使他们的社会保障工作难以实现强制性原则，这是造成目前侵害劳动者社会保障权益现象存在的根本原因。同时，在很多城市中，往往对外来民工采取了种种限制性措施，他们大多不愿在政府行政管理上多花心血，只好对城市化、农民进城采取消极观望的态度，不重视、不解决农民工的就业问题，更不用说他们的社会保障问题了。不少城市把眼光着眼于地区利益，为解决原有居民就业问题，对农民工频频设卡，致使相当一部分农民工在城市与农村之间如候鸟一样往返迁移，形成了独具中国特色的“民工潮”。部分民营企业、个体工商户业主对社会保险缺乏正确认识，错误地认为参保是加重企业负担，瞒报应参保人数。有的企业严格把职工分为三六九等，不为民工交纳社会保险金。这样，大部分的民工游离于社会保障的“安全网”之外就成为意料之中的事情了。全国十届人大二次会议将社会保障写入宪法：国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。这将“有力推进社会保障的立法进程。”是实现城乡统筹、科学发展观的具体表现。
（二）社会保障应是法定的基本保障，且保障水平的基线要低
任何公民都应纳入社会保障体系之中，不能无故游离于这一保障体系之外。但是应该看到这一体系仅是受保障者最基本的保障，不宜期望过高，但是可以鼓励农民工成员通过储蓄投保等方式参加社会保障体系之外的个人保险。
农民工的社会保障是一项系统工程，在确定社会保障水平的基线时，一定要谨慎。因为社会保障有一个重要特点，就是某些措施一旦出台，基线一旦确立，那只会上升难于下降。剑桥大学管理学院的学术主任查尔德教授也一再提醒说，在建立社会保障体制时一定要注意设计一个花费不是太高的体系。社会保障涉及到利益格局的调整，所以一定要谨慎从事，我国目前经济发展水平不高，城镇居民的社会保障问题还未完全解决，如果初始保障基线定高了，不但骑虎难下，而且会使经济背上沉重的包袱，结果也会损害农民工的利益。
（三）农民工的社会保障基金进行市场化运营
依国际经验，多数国家社会保障基金一般交由私营机构而非政府机构经营管理，且由多家经营而非独家垄断。世界银行的一份研究报告显示：在全世界范围内除美国、马来西亚、新加坡等少数国家外，在大部分国家，由私营机构经营的社会保障基金收益率普遍高于由政府部门经营的收益率。之所以如此，主要是因为：第一，政府部门自身的运行效率往往不高，甚至会出现腐败问题；第二，政府部门管理的基金通常不能投资于股权、不动产或国外资产，而是被迫购买政府债券或以很低的名义利率向亏损的国有企业贷款，从而使风险过分集中。
将社会保障基金交由私营机构管理，这种基金经营方式很值得我们借鉴。农民工的社会保障体系设计也必须考虑基金投资运营问题，确保未来有足够的支付能力。当然，未必要像西方国家那样全部交由私营机构经营管理，结合国情，我们可以交由银行和非银行金融机构经营管理，并引入竞争机制，来促进基金的保值增值。
