面对第三部门存在的问题和信息社会的新形势，西方各国政府对第三部门进行大力改革，大力推进决策和行政的第二次分离，并逐步形成美国的公私合作与英国的执行局模式，这些改革经验，从某种意义上代表公共治理发展的方向。
（1）公私合作模式在西方许多国家，在教育和医疗保健服务方面实行民营化或者私有化的改革，在民营化浪潮的影响下，西方各国对一部分公共事业进行改革。日本政府、英国政府通过对国有铁路、国有电信等私有化，不仅提高公共服务的质量，而且大大降低了成本。而在美国，一方面联邦政府将过去许多公共服务的任务下放给地方政府；另一方面改变政府角色的定位，政府主要任务是制定相关的监督制度，同供给主体签订服务供给合同，以监督方式来保证公共服务的提供。
（2）设立代理机构代理机构设置也是符合目前世界各国行政改革的需要，公共服务领域有一些不适合改制为企业化运作的模式，因而代理机构承担了那些没有必要由政府直接管理，但公益性又较强、不能完全由民间部门负责的管理责任。
2.西方国家公共服务改革的成功经验
一是政府根据本国实际对第三部门进行明确的分类，针对不同的性质采用不同的提供模式。大多数西方国家对于可以完全由市场提供的服务，采取民营化的方式；对于具有较强公共服务性质的，采取代理机构的制度。既提高其服务质量，同时又降低成本。
二是理顺行政机关同第三部门之间关系。许多国家根据权责的对称原则，既下放管理权限、财务、人事管理，将过去控制和命令模式转化为指导监督。
三是应用绩效评估工具，强化问责制度的建设。英国政府从同时健全内、外部机制出发，建立一套完善的监督制度。同时实行效绩评估和责任机制的合理构建，有效地引导代理机构积极服从于公共服务的目标。
三、中国第三部门的改革
1.中国第三部门发展中存在的问题
我国学者王名教授认为中国第三部门发展中存在的问题有：政社不分、经费不足、能力不足、法制缺陷。丁元竹教授则认为问题在于缺乏广泛而深层次的公众认同；缺乏系统、规范、完善的法规和政策支持；缺乏必要的培训和资金支持；缺乏应有的独立性和自主性。
我们认为中国第三部门的问题是“四个缺乏”：
（1）缺乏独立性的身份和自主活动能力。政府与第三部门关系不明确，第三部门是政府行政权力的衍生物，主要体现在第三部门由政府机构来领导，工作方式有很强的政府性质，官僚主义盛行，有的领导成员有公务员身份和行政级别。因此可以这样说，第三部门与政府保持千丝万缕的联系。
（2）缺乏资金、人才条件，妨碍第三部门的发展。现今中国第三部门中资金匮乏成为制约其发展的首要因素，并且第三部门变成政府淘汰冗员和离退休人员的阵地，或者安置官员配偶的绝好选择，因而大量优秀人才无法进入，妨碍中国第三部门的发展。
（3）缺乏对第三部门监督机制。由于政府与第三部门关系模糊不清，而且相关法律、法规不健全，中国对第三部门运作缺乏强有力的监督，为各种违章、违法活动提供活动空间，从而增加社会交易成本。中国许多上市公司的违规事件中，会计事务所总扮演着不光彩的角色。
（4）缺乏公众的认同度。对于中国官办性质浓厚的第三部门，公众对其往往持怀疑态度，同样在集权化程度较高的社会中，公众不能真正体会到第三部门存在和发展对其生活的重要影响。
2.推动中国第三部门发展的策略
中国第三部门发展尽管困难重重，但是遇到“全球结社革命”、民主化浪潮和市场经济成熟三种机遇，因而迎难而上是中国第三部门发展的唯一出路。
（1）对第三部门定位必须准确。中国第三部门发展的根本问题在于容易受到政府控制，丧失独立性，具有浓厚的官办色彩，实际作为政府机构的附属品存在。从功能上说，第三部门是承担政府部门社会职能的组织，是帮助政府治理社会的。因此，保持政府与第三部门之间的密切关系，是西方第三部门发展的基本经验之一，也是中国第三部门发展的必要条件之一。如何保持第三部门的独立性，不仅是中国的难题，也是世界性难题。政府要承担第三部门大部分资金，但不应以承担资金为借口左右第三部门的活动。
（2）健全相关法律法规。缺乏完善的法律体系保护是中国第三部门发展的一大障碍，也是第三部门主动依附政府的重要原因。
（3）改革官办社团，鼓励民间组织发展。弱化与政府业务主管机构的关系，是今后官办社团发展的趋势；民间组织自上而下强大起来，中国第三部门才会逐渐走向兴盛。
3.中国事业单位的改革
党的十六大明确提出“按照政事分开的原则，改革事业单位管理体制”。我国事业单位从某种意义上说也是第三部门，是由国家兴办、并由国家进行管理的社会服务组织。
（1）我国事业单位的弊端。我国事业单位是计划经济体制的产物，很大程度上保留计划经济体制下事业组织活动的方式：①单一的官办形式。②单一的行政化运行方式。③经费来源财政化。④资源配置的非社会化。
（2）我国事业单位管理存在的问题：①管理体制僵化，职能边界不清楚。②管理机制缺乏灵活性，管理方式落后。③负担过于沉重，资金不足。④布局结构不合理，事业资源浪费严重。⑤事业单位在过去改革中的局限性日益凸现。⑥对事业单位的定位缺乏准确规划，多在表层进行，同时缺乏相应配套改革。
（3）我国事业单位改革的思考：①从法律上界定事业单位，将其分为直属事业和独立事业单位。直属事业单位指直接附属于核心政府部门、没有独立的法人地位、不独立核算，其管理者由政府部门任命和监督的事业单位。它的人事系统可以和核心政府部门一体化，受各级政府编制办公室和人事部门的管理。直属事业单位的创收行为应最小化，不应允许直属事业单位进行借贷，这一种内部治理机构，适合于大多数行政执法类事业单位和其他直接向政府部门提供服务的事业单位，如政策研究、信息管理、公务员培训和信息技术支持等。独立单位指具有独立法人地位、独立核算的事业单位。②尽快建立对公益机构的监管体制，保证对公益机构的必要约束。事业单位改革需要一种比较务实的办法，引入竞争形式，给每个符合条件的组织提供平等的机会，使它们显示自己的优势和缺点，然后让各级政府及政策的制订者来进行选择，同样必须有一个较为完整的法律和监管框架，保证对公益机构的必要的约束，进一步促进发展第三部门，使其能够与其他机构开展竞争。③通过分立和合并，重组事业单位。一个事业单位行使的多种服务、提供功能可以拆开，分散到多个事业单位，以便建立更加专业化的组织体系。同样对一些小型事业单位可以考虑合并，以实现规模经济。具体来讲，要合理划分中央与地方之间以及不同层级地方之间在社会事业发展中的责任。根据国情及市场经济体制的基本要求，明确区分哪些社会事业由中央政府直接组织，哪些可由地方政府承担，并辅之以财政全面调整。对那些需要在发展中统一规划和协调的事业单位实行统一管理。
总体来看，我国事业单位改革的基本思路和方向是走社会化、市场化、非营利化的发展道路。建立和发展同我国经济水平相适应，更好地为社会提供高效、多元公共服务的创新型社会事业组织，不仅是事业组织自身发展的需要，也是我国社会经济发展和建立和谐社会的必然要求。
公共企业的社会管理作用
一、公共企业的概念与类型
1.公共企业的概念
公共企业在不同国家有不同理解，在不同国家的不同历史阶段也会有不同的体现。在德国，公共企业除指由联邦和地方政府以及国有企业拥有或参股的企业外，还包括直接承担政策和法律规定义务，具有一定垄断性和非竞争性并承担公共事务为私人所有或控股的企业。在英国，《牛津法律指南》将其解释为“根据英国成文法设立的占有、管理和经营具有公益性的设施和资产的法人公司，它不以营利为目的、资本也不划分为股东、也没有股东选举机构。”在这里，公共企业作为一种政府管理公共事业的工具而出现。在美国《韦氏英语词典》将公共企业简单解释为“为管理特定公共项目而建立的为政府所有和经营的企业。”这里公共企业的产生在一定程度上是政府援助的结果。
根据以上概述，我们可以给公共企业下这样的定义。公共企业指为社会提供公共产品和服务，具有一定的垄断性，受政府特殊管制措施制约的经济实体。
2.公共企业的特征
（1）公共性。公共性是公共企业生产、经营的出发点，具体体现在其生产供给的非竞争性、消费上的非排他性和非选择性。
（2）有偿性。公共企业作为向公众大规模出售公共商品和公共服务并获得一定盈利的特殊法人机构，它要向公众提供产品和服务的方式是出售而不是无偿拨付，它比第三部门更具有经济性和效率性的特征。
（3）管制性。公共企业必须接受政府和公民的监督，它强调公民参与、听取公民的意见，也强调政府的监控。
3.公共企业的类型和管理
（1）欧文·E·休斯认为公共企业是特殊的法人机构，它向公众大规模出售商品和服务，而大多数公共企业也不纳入公共预算。按照提供服务将其分为：①公用事业。它提供的服务包括：供水、排水、电力、天然气供应、电信等。通过建立网络，将客户连接到终端提供服务。因而存在着自然垄断的事实和相当强的政治敏感性，在这种情况下使竞争受到相当程度的限制，政府也往往要求公用事业给弱势群体提供优惠待遇，因而政府倾向将所有权控制自己手中。②陆上运输和邮政服务。这两者具有许多共同特征，其中最显著的是面临着相关产业的竞争，从本质上看两者具有纯服务性，因而导致其财政状况人不敷出的趋势。政府希望其民营化，但其提供的服务有更多的政治性，盈利空间较小，私营买主很难找到。③竞争环境中的企业。这些企业包括银行、保险公司、航空公司、石油公司等，它们是缩减公共部门规模方向的焦点，由于民营化的浪潮导致这类企业在逐步缩减。④管制机构。这类公共企业属于并受政府的控制，通过销售商品并获得资金以维持自己。它们之所以存在是拥有国家法定的强制权力。
市场经济中公共企业的设立，是由于需要政府提供市场本身不能有效提供的、具有使用上“非排他性”的和利益上“非占有性”的公共货物，对市场供应不足或供应不够有效的货物予以补充，由政府控制战略性资源和为公众提供服务。因此，需要公共企业在某些重要产业发挥主导作用和弥补市场缺陷的调节作用，成为政府职能延伸到微观的、贯彻公共政策和实施公共管理的一种特殊干预手段。
（2）目前各国公共部门的企业按其性质一般分为三种：
第一种是从中央和地方政府行政机构分离出来的。国家印刷厂、无线广播，与地方政府相联系的供水、住宅等管理机构和一些公立的教育、医疗、社会福利机构。有的不具法人地位，有的具有法人地位。在日本称为直营事业或法定事业。
第二种是在自然垄断领域具有工商性质和法人地位的公营企业，由中央政府独资经营的即国营企业。由地方政府或服务于社会目标的公共团体经营的是地方企业。在日本按特别法律设立、由政府出资经营的称为特殊公法人企业。
第三种是在竞争领域和从自然垄断领域分离出来的具有工商性质和法人地位的混合股份公司。中央一级的是国有股份公司，其国有股份一般占50%以上，在法国国有股份占30%～99%的都叫国有股份公司；地方一级的是地方股份公司；还有中央、地方和民间资本混合的股份公司。
（3）根据各国法律，各级公共企业基本上按两大类依法分类管理：一类由公法（欧洲大陆法系）规范或议会通过特殊法案（英美法系）规范并采用民法的一般准则，适用于在公共服务领域和自然垄断领域的上述前两种公营企事业。公益事业（如邮政通讯、供水供电、市政环卫，以及海关、审计、税务管理等行政部门和公立的医疗、教育、社会福利等服务性部门）以服务于社会公众而需要积极发展；自然垄断性公营企业侧重于控制国防工业和经济命脉（如道路交通、能源电力、航空和金融等基础设施）以保证国家安全和经济增长。另一类由民法类的公司法规范，适用于在竞争领域的一般公司，以盈利目标为主。混合股份公司与一般公司一样自主经营、自负盈亏，其组织结构和经营行为由各国公司法规范，政府仅限于对公司主要领导人的任命和对资产的流入与流出实行监督。公司经营受政府政策和市场机制的引导，平等竞争、优胜劣汰。
（4）西方市场经济中政府对公共企业依法实行分级所有和分类管理，并对公营企业采取直接管理和间接管理相结合的办法。①公共资产管理和资本运营纳入政府财政预算管理体系。资产管理和资本运营的隶属关系都与该国政府的财政预算体制直接挂钩。中央公共企业的资产统归制定和实施国家预算的财政部管理。然而，尽管由财政部统一行使国有资产管理的职能，还要会同各行业主管部门对国有企业进行领导人任命、行业指导和审计监督，重要问题由内阁会议协调决定。②非官员化原则和代理人制度。由于政府直接经营国营企业容易产生经营管理官僚化弊病，各国政府一般采取授权代理人的办法，甚至授权私营企业予以经营；而政府则加强直接监督和规制。实行政企分开，国营企业的董事长和总经理及其下属不能来自政府机构，政府的部长或议员不得参加董事会，或政府官员一旦被任命为企业的董事长便不再担任政府职务，称为企业直接经营者的非政府官员化原则。政府一般从企业界选聘代理人，委派具有长期丰富实践经验的经营管理专家承担这部分国有资产的经营责任。
