【本章学习要点】
善治与善政的本质区别
治理理论的内涵及其基本特征
和谐治理的基本要求
多元共治与治理主体的合作伙伴关系
政府在协同治理过程中的主导作用
中国社会治理模式的演变
治理理论有别于传统的政府管理理论；治理作为一种政治管理方式，包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的合理配置；善治表示政府与公民之间的良好合作。治理和善治理论的核心是强调国家、市场和公民社会或者说公共部门、私人部门和第三部门之间在管理社会事务提供公共服务方面建立起互动合作的伙伴关系。要寻求中国社会的和谐治理，必须在促进善治实现的路径上进行政府管理创新。
治理与善治
一、“治理”理论的兴起
自从1989年世界银行在其报告中首次使用“治理危机”一词并、于1992年起将年度报告标题称为《治理与发展》后，治理（govern-ance）和善治（good governance）便成为20世纪90年代后国际社会科学文献中最时髦的术语之一，成为多学科最新研究的领域。经济合作与发展组织（OECD）在1996年发布一份名为“促进参与式发展和善治的项目评估”的报告；联合国开发署（UNDP）1996年的一份年度报告的题目是“人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工”；联合国教科文组织（UNESCO）在1997年也提出了一份名为“治理与联合国教科文组织”的文件；《国际社会科学杂志》1998年第3期出了一期名为“治理”的专号。联合国有关机构还成立了一个“全球治理委员会”，并出版了一份名为《全球治理》的杂志。治理理论主要研究如何通过政府与民间的合作，改善国家，特别是地方、地区、公司、机关、学术机构等的治理结构，提高效率，增强民主。治理理论有两个来源，一是部分政治学和行政管理学者在研究20世纪70年代以来西方国家政府特别是地方政府改革与创新的实践经验后所做的理论概括；二是世界银行和联合国开发计划署及与之有着密切关系的部分研究发展问题的学者在总结对发展中国家发展援助项目的成功经验和失败教训的基础上提出来的。同时新制度经济学、产权理论、公共选择理论等也都对治理和善治理论做出了贡献。
治理理论有别于传统的政府管理理论，它是在国家一市场一公民社会或公共部门一私人部门一第三部门的三维结构框架下来探讨政府的作用与能力问题。治理理论认为，在管理社会共同事务提供公共服务方面存在着多个中心，强调维持这些中心各自的自主性，治理方式上提倡通过平等协商与合作而反对单纯依靠自上而下的行政命令或市场机制来进行协调。由于“政府失效”、“市场失效”和“治理失效”同时存在，因此治理理论主张国家、市场和公民社会组织之间在职能上是一种相互补充和彼此合作的关系。国家拥有强制性力量的合法垄断权，理应在维持社会秩序、保证契约和产权的实施等方面发挥主要作用，另外国家作为社会价值的权威分配者在调节收入分配、保障社会公正方面发挥主要作用。至于资源的合理配置和竞争性的、营利性的经济活动理应由市场机制和私人经济部门来承担，政府和公共部门应该从中抽身出来。而那些非营利性的、慈善性或公益性的事业可以交由非营利性、非政府性组织（它们的总和构成社会的第三部门）来承担。具体来说就是由政府单一中心独挑重任变为多中心共担重任，由中央集权变为地方分权和社区自治，由自上而下发号施令变为平等协商的伙伴关系等。
“治理”研究是如何兴起的？直接的现实原因与市场的失效和国家的不足相关。仅运用市场的手段，无法达到经济学中的帕累托最优；市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、统计成本等方面存在着内在的局限。同样，仅仅依靠国家的计划和命令等手段，也无法达到资源配置的最优化，最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。正是鉴于国家的不足和市场的失效，使人们对国家和市场的作用不再抱幻想，愈来愈多的人开始把治理机制作为一种可能的选择而深入研究。世界银行、国际货币基金组织等国际金融组织是将治理与善治的思想直接应用于实际的最初机构。
善治的理论与实践在20世纪90年代的勃兴还有其更深刻的原因。首先，善治比传统的善政的适用范围更大。善政的范围与政府的范围是一致的，而善治则不受政府范围的限制，公司需要善治，社区需要善治，地区需要善治，国家需要善治，国际社会也需要善治。
其次，全球化正成为我们这个时代的最主要特征，跨国组织和非政府组织的影响日益增大，民族国家的主权及其政府的权力日益削弱。全球性公共问题只能通过善治来实现。最后，善治是民主化进程的必要后果，公共权威日益建立在政府与公民相互合作的基础之上。
虽然治理理论还很不成熟，其基本概念还较模糊，但它打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式，即市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会、民族国家与国际社会等，它力图发展起一套管理公共事务的全新技术；它强调管理就是合作，把公民社会也看作是合法权力的来源；把治理看作是当代民主的一种新的现实形式等等。所有这些都是对政治学研究的贡献，具有积极的意义。当然，对于治理理论，特别是全球治理理论的危险倾向，也必须给予足够的警惕。
二、治理的概念
英语中的“治理”一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与“统治”（government）-词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自从90年代以来，西方政治学和经济学家赋予“治理”以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义也与“统治”相去甚远。它不再只局限于政治学领域，而被广泛应用于社会经济领域，不只是在英语世界使用，也开始在欧洲各主要语言中流行。
治理被赋予在既定的范围内运用权威维持秩序、满足公众的需要的新含义，治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。
1.治理概念的界定
治理和善治理论的研究重点在于政府的治理结构、方式和过程的变革问题。“Governance”-词指的是一种特定的状态，包括结构、方式和过程三个组成部分，因此译成治理。“Governance”是与“Gov-ernment”相对而言的，其目的是为了有别于以政府为中心的管理模式。“Good governance”直译为“良好的治理”，简洁的译法是“善治”。“Goodgovernance”是与“Badgovernance”相对而言的，它为政府改革与创新提出了一些指导原则。20世纪90年代以来，西方学者，特别是政治学家和政治社会学家，对治理作出了许多新的界定。
研究治理理论的学者格里·斯托克对流行的各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止。各国学者对作为一种理论的治理已经提出了五种主要的观点。这五种观点分别是：
（1）治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。
（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性。它表明在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。
（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、协商共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。
（4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。
（5）治理意味着办好事情的能力并不限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。
在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，并在该报告中对治理作出如下界定：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。
2.治理和善治的要素
（1）参与性（Participation）：强调公民社会组织和公民个人参与到政府的决策过程中去，特别是利害相关的当事人或组织的参与十分重要。（2）透明性（Transparency）：强调政治信息的公开性。政府应该通过各种传媒手段公布政府工作有关信息，保证信息的自由流通，以便于公众获取有关信息。（3）责任性（Participation）：强调政府官员和政府机构应对自己的行动负责。只有通过实行自由的、竞争性选举和发挥独立的新闻舆论的监督作用建立起责任制约束，公民社会的监督才会落到实处，政府官员也才会对各阶层民众的要求作出积极而迅速的反应。（4）包容性（Inclusiveness）：强调政府的有关政策应能促进社会的平等和公平，而不应变成某一集团谋取私利的工具。保护和促进弱势社会群体的利益应成为政府社会政策的重要内容。（5）法治（Ruleoflaw）：强调政府官员和公民都应依法行事，法律面前人人平等。只有实行法治而非人治，市场经济和公民社会的健康发展才能得到法律保障，同时政府行为才能受到有效制约。
（6）有效性（Effectiveness）：强调公共管理的效验和效率并重。只有政府对环境变化适应性强，投入低而产出高，公共服务才是有效的，也才会受到公众的欢迎。这六项原则对于发展中国家从政治治理层面上改善政府治理的结构、方式和过程具有一定的借鉴意义。
3.“治理”的内涵和外延
“治理”不要求对某种政治体系的认同，而是为实施某项计划，在不同利益相互作用的领域建立共识和妥协。詹·库伊曼和范·弗利埃特指出：“治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它能发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”。格里·斯托克将治理的互动过程所涉及的伙伴关系分为三种：“（1）主导者与职能单位的关系；（2）组织之间的谈判协商关系；（3）系统的协作。”这三种关系的特征第一是联合；第二是平等；第三是协作。
玛丽一克劳德·斯莫茨用法治、效率、责任和透明这四个关键词确定有效治理的含义：“（1）公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都须通过司法独立、亦即法治来实现；（2）公共机构正确而公正地管理公共开支，亦即进行有效的行政管理；（3）政治领导人对其行为向人民负责，亦即实行职责和责任制；（4）信息灵通，便于全体公民了解情况，亦即具有政治透明性。”罗伯特·罗茨详细论述了治理的六种用法：（1）作为最小国家的治理。这是一种一般性用法。
（2）作为公司的治理。（3）作为新公共管理的治理。“新公共管理”有两个含义：管理主义和新制度经济学。管理主义指的是把私人部门的管理手段引入公共部门。……新制度经济学指的是把激励结构（例如市场竞争）引入公共服务中。（4）作为“善治”的治理。善治有三个组成部分：系统意义的、政治意义的和行政管理意义的。治理在行政管理上的用法指的是：一种有效的、开放的、负责的并且被审计监督的公共服务体系。（5）作为社会——控制系统的治理。（6）作为组织网络的治理。如果说价格竞争是市场的核心协调机制、行政命令是等级制的核心机制的话，那么信任与合作则是组织治理的核心机制。
三、善治
1.从“善政”转为“善治”
随着人们日益将关注点从统治转向治理，人们也开始将对“善政”向往转为对“善治”的向往。自从有了国家及其政府以后，善政便成为人们所期望的理想政治管理模式，我国古已称之的“善政”，大体相当于英语里所说的“good government”（可直译为“良好的政府”或“良好的统治”）。善政的内容，无论在中国还是在外国，在古代还在现代，都基本类似，一般都包括以下几个要素：严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务。毫无疑问，只要政府存在一天，这样的善政将始终是公民对于政府的期望和理想。
2.善治基本要素和本质特征
概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治有以下基本要素：（1）合法性（legitimacy），即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态；（2）透明性（transparency），即政治信息的公开性；（3）责任性（accountability），它指的是管理人员对其行为的负责程度；（4）法治（ruleoflaw），即法律成为公共政治管理的最高准则；（5）回应（responslve-ness），公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应；（6）有效（effectiveness），主要指管理的效率。善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。
