也有人试图改变行业怪现状，举报违法行为就是一种方法。“我们4月7日收到举报信，直接点名了央视曝光的华星、卓康，以及之后媒体报道的林峰胶囊有限公司、瑞香胶丸有限公司。”当地警方表示。县药监局人士亦称，接到举报后就展开对“点名”企业的外围查访，“还没进一步行动，央视节目就播出了。”
“股份制”家庭作坊“小低散劣”留隐患
“很多正规企业是由许多家庭作坊集合在一起的。”当地知情人士介绍，这些企业由数量不等的股东构成，每个股东有不同数量的生产线，独立采购原料、生产、销售，互不干涉，只是出厂时用同一商标。有些股东把生产线租出去，每月收3万-5万元租金。
发现，被吊销生产许可的华星胶丸厂、卓康胶囊有限公司、浙江新大中山胶囊有限公司等企业，上述迹象明显。
“我们公司10个股东，每个投资数量不一的生产线，去年5月开始重新组建。我名下只一条，平时不参与原料进货、产品销售，只是租给别人。他们用什么原料、胶囊有没有问题，我不知情。”卓康公司股东王女士说。
在华星胶丸厂打工的四川人章某表示，他和老乡都在华星工作，因为不在同一条流水线，属不同老板。厂里有好几个老板，每个都只管自己线上的事，进原料、卖胶囊。“新大中山公司将12条生产线全租出去了，每条月租金3.5万元。”一家胶囊企业负责人表示，这些承包商各自生产、各找销售渠道。
这种情况的出现可以追溯到2002年官方对胶囊业洗牌式的整顿，过程历时两年，90%的企业被取缔。新昌县委、县政府组织编纂的《新昌创业创新30年》一书如此描述当时的整顿成果，“儒岙镇配合药监部门进行40多次集中整治，取缔260多家无证无照企业，并鼓励、引导企业联合、兼并，提升规模。”整顿的原因是，当时企业鱼龙混杂，不少企业为降低成本使用劣质明胶，还发生过互相诋毁、竞相压价等行为。
“当时并没有真正取缔小、低、散、劣企业或作坊，而是让它们以联合重组的方式成立新的‘股份’企业，继续生产。‘换汤不换药’的整治，埋下隐患。”经历过当时整顿的企业家表示，这样的“股份制”合作，股东各自采购原料、生产、销售，存在隐患，只要一个出问题，企业声誉就受影响。同时，这些股东只是借用企业这个壳使生产合法化，不会过多重视品牌、质量，“对质量的把关，往往考验的是人的道德。” 因此，新昌的胶囊企业参差不齐，官方也按AA、A、B、C四等对企业分类监管。最优的AA级只需每年抽检两次，全县12家；A级18家，不定期抽检；B级、C级共13家，药监部门分别进行“随时抽查”、“重点抽查”。县药监局人员表示，从历年抽检来看，效果并不理想，部分企业规避抽检，“一去查，就把材料藏起来，风声一过又生产，我们想查也查不到问题。”
3、县药检所缺失10年、产品送检仅靠自律
从此前的整顿可以看出，新昌胶囊制造业的问题早已显现，为何10年后的今天还一直存在？
“由于各种原因，监管部门一直‘有心无力’。”县食药监局办公室主任梁樟钱表示，主要涉及两个方面：当地近10年来并无专门的食品药品检验机构，对日常检查带来影响；企业规避检查，造成监管困难重重。
梁樟钱介绍，10年前因机构改革等因素，新昌食品药品检验所被撤销。在此情况下，县食药监局设立了“快检室”弥补不足。“快检室的全部检测仅凭一个‘快检工具箱’，简单检测能完成，但对胶囊是否铬含量超标等根本无法检测。”
2010年，新版《中国药典》将明胶空心胶囊的铬、环氧乙烷、氯乙醇等项目列入检测指标，规定含铬不超过百万分之二。由于新昌官方检测机构缺失，大部分企业购置检测设备又存在资金缺乏、技术不足等，新昌空心胶囊行业协会29家会员自发组建成检测中心，办公地点就在县药监局。王伟良说，初衷是想让中小企业也将每批产品送检，实现行业自律，“但不知道是怕麻烦还是别的原因，去检测的企业不多。”
民间检测中心的尴尬不限于此。“中心是民间组织，数据无法作为执法依据，我们的检测样品，还要送到省、市食品药品检验所。”梁樟钱说。
“去年，我们向上级提出设食品药品检验所的申请得到批准。”梁樟钱称。4月20日，国家食品药品监督管理局督查组组长沈传勇在新昌也提到这点：县药检所刚挂牌，还没正式运行，下一步要通过增加人员编制、检验设备，增强检验能力。
“毒胶囊”的政治经济学解读
“毒胶囊”事件，敲打着国人早已脆弱的神经。与以往的“齐二药”等药品安全事件不同，此番波及的范围并不局限于单个企业或某类药品，而是横扫全国的大面积系统性风险。除了媒体揭露的9家药厂的13个批次药品所用胶囊重金属铬含量超标，我不惮以最坏的恶意揣测：这恐怕还不是故事的全部。那么，这一恶性事件为什么会发生？我们又当如何防止？
《中国药典》对明胶空心胶囊有明确的标准。生产药用空心胶囊必须取得药品生产许可证，产品检验合格后方能出厂销售。药品生产企业必须从具有药品生产许可证的企业采购空心胶囊，经检验合格后方可入库和使用。因此，从法理上说，生产经营“毒胶囊”属制售假药行为。
应当承认，1998年国家药监局成立以来，在“全国药监是一家”的口号下，各地药监部门通力合作，制售假药行为在我国一度得到有效遏制。然而，2008年调整药监部门省以下垂直管理后，我国假药问题开始反弹，且有愈演愈烈的趋势。例如去年底曝光的东北3000多家正规药店出售假药事件，各地屡禁不止的通过互联网销售假药行为，以及不法分子为牟取暴利让亲生儿子试服假药的个案，都是明证。
制售假药具有跨地域特征，在“毒胶囊”事件中，工业明胶来自河北，胶囊生产地在浙江，成品则销往吉林、四川、青海等地药厂。要打击这类具有流动性和隐秘性的违法行为，必须由各地药监部门共同调查和联合执法，这需耗费大量人力和财力成本。
令人遗憾的是，调整省以下垂直管理恰恰使这种跨地区合作成为不可能，因为在人事权和财权都实行属地管理的制度安排下，打击制售假药成为“公地悲剧”，理性的地方政府会产生成本外溢的机会主义心理：只要制售假药不给本行政区域带来直接的风险，便可听之任之。在欠发达地区，这种情况表现得尤为明显，且不论跨省的打击假药合作，即便是跨市县的合作都很鲜见。国家药监局也不得不于2009年成立“打击生产销售假药部际协调联席会议”，以应对严峻的现实。
经济学理论认为，需求决定供给。假如没有下游药厂的需求，也就不会有上游企业制售“毒胶囊”的行为，因为“一个巴掌拍不响”。于是有人会问：作为暴利行业的代名词，为什么药厂会为了节省一点成本而甘愿冒制售假药的风险？！事实上，中国的药业远没有普通人想象的那么简单。由于药品价格与民生息息相关，物价部门试图通过三番五次的“降价令”平抑药价，但这一政策并不符合我国医药产业“数量多、规模小、分布散、集约化程度低”的格局。现实中，过度竞争和低水平重复建设使制药企业价格杀跌愈演愈烈，许多企业面临“卖大针剂不如卖矿泉水赚钱”的尴尬境地，不得不通过大量申报改剂药以规避“降价令”，廉价经典普药则纷纷消失。
更严重的是，一些制药企业为降低成本、求得生存而违规操作，带来不容忽视的药品安全隐患，曾经发生的“欣弗”、“甲氨蝶呤”等药害事故都是例证。换言之，药品价格的非市场化下降并没有实现预期目标，最终损害的还是患者的根本利益。行文至此，我们多少可以理解几年前某药企老总抛出的“药品不能当馒头卖”的惊人论断了。
不合理的监管体制，使药监部门没有动力打击制售假药行为；不合理的定价机制，使制药企业为降低成本而铤而走险。可见，中国的假药问题，不仅牵涉道德或法律，更是一个政治经济学命题。
要改变这一局面，我们不能仅做小修小补，而需要完善药品监管的顶层设计。一是理顺药品监管体制，基层药品安全监管只能加强、不能削弱。可考虑将“药品安全控制指标体系”作为约束性指标纳入地方政府政绩考核。根据“药品生产企业所在地为主，经营、使用环节为辅”的原则，将地方政府负总责的制度安排落到实处。这相当于向各利益相关方提供可信的承诺，在激励机制上杜绝“商业利益优于公共利益”等情况。
二是以“新医改”为契机，将药品安全监管与医药产业发展目标有机结合。政府应倾斜支持区域性大药厂，通过对注册资金、主要负责人资质、产量和拥有新药批准文号的限制，淘汰中小药品生产企业，优化制药产业结构，从根本上提升药品安全保障水平。
