欧盟在紧急状态下保护平民的机制早在1987年6月25日，当时的欧共体理事会第一次通过了在突发灾害的情况下“建立欧共体各国之间在保护平民方面合作的决议”。这项决议通过的背景是当时欧共体各成员国已通过国内立法就出现各种灾难时对平民的保护做出了规定。各成员国和理事会认为，在这种情况下，还没有必要建立一个统一的欧共体应急机制。但是，各成员国之间在这方面的合作将可以加强每个成员国抗击灾害措施的有效性。为此，理事会与各成员国代表经协商而通过此项决议。
决议主要内容包括：相互交换负责平民保护工作的专家以加强各国的培训工作；通过欧共体委员会，在各国已有的灾情数据库之间建立联系以便更好地利用和获得更广泛的信息；建立欧共体保护平民机构指南，该指南中将列入各成员国以及委员会负责此项工作的人员名单以供所有人咨询和了解有关情况。
这项决议的通过表明，各成员国在团结合作、共同应对危机方面已达成共识，它为后来一系列有关法律决定的出台和欧盟统一保护平民机制的建立奠定了基础。
1994年10月31日，欧盟理事会通过了关于加强在突发灾害情况下对平民保护的决议。主要内容有：决定建立各成员国平民保护负责人定期会面交流经验的制度（原则上每年一次）；在欧盟委员会体制下建立一支专家队伍，他们可以向所有成员国24小时不间断地提供帮助；要求欧盟委员会组织有关保护平民的论坛以便于各国交流经验；要求委员会加强与有关国际组织之间的联系、合作与协调，而各成员国则承诺加强与委员会之间的合作。
从这项决议我们看到，欧盟在紧急状态下保护平民的机制已初露端倪，各成员国逐步从相互合作走向一致行动。
1997年，欧盟通过了一项关于保护平民的行动纲领并为此拨款300万欧元。作为第一个纲领，实施期限为两年（1998一1999年），目的是在保护平民方面“辅助和补充各成员国的力量并加强其措施的有效性”，并在必要时统一各国行动。
1999年12月9日，根据欧盟委员会的建议，考虑到应该继续并加强自80年代以来欧盟保护平民的行动，同时也考虑到欧盟有关保护环境和可持续发展的政策，欧盟理事会做出一项决定，建立并实施欧盟在发生自然灾害和技术公害时保护平民行动纲领。这是继1997年通过的第一个行动纲领后第二个用于同一目的的行动纲领。
行动纲领的内容及目的，是加强欧盟各国应对各种灾害，尤其是技术公害的能力，并在发生自然灾害或技术公害时更好地保护人、环境及财产。在这项决定中，还特别提到了，应该利用科学研究和科技的发展来预防技术公害的发生，这是今后工作的重点之一。欧盟将支持各成员国所制定的预防政策，并使之更为有效。为此，欧盟委员会还专门提出一系列的方案，其中两个优先实行的方案，一个是对使用技术手段评估灾害、预防水灾和火灾制订指导性规则；另一个是建立起一个长期实行的、面向3.7亿欧洲公民的灾害预警机制，让人们了解即将发生的危险和知道应该采取的行动，并将各种报警信号予以集中。
第二个行动纲领的实施由欧盟委员会负责，期限从两年改为5年（从2000年1月1日到2004年12月31日），拨款增至750万欧元。在此期间，委员会将制定三年一度的计划，并且每两年向欧洲议会和理事会汇报实施的情况。
2000年9月28日，欧盟委员会向欧盟理事会提出一项建议，希望协调欧盟各国在紧急情况下保护平民的措施，“建立一种机制，从而在欧盟成员国国内和欧盟以外发生自然灾害、技术及环境灾难时保护平民”。“这一机制将能够动用所有的可以使用的资源并能够迅速地支援需要帮助的国家”。欧盟委员会相信，这样的机制将在限制损害程度和环境污染程度的同时有助于解救生命、保护环境。
这项建议出台的背景，是由于当年发生了一连串的自然灾害和技术性及环境方面的事故，如地震、法国布列塔尼沿海地区发生的原油泄漏事件、几个欧盟成员国家中出现了破坏性极强的暴风雨以及发生在数个申请加入欧盟的国家中的水灾等。
此外，因多瑙河上的水坝裂口给河水造成了污染，发生在荷兰的花炮爆炸事件造成了多人的伤亡……这些天灾人祸不仅夺去了数百人的生命，而且给欧盟带来了数百亿欧元的物质损失（在法国，暴风雨造成的损失就有近200亿欧元，海上原油泄漏造成的损失也达几亿欧元）。而欧盟近些年积累起来的经验告诉人们，现有的机制已经不能够动员大量的和足够的资源并且协调各方的力量来应对灾害，应该建立起更加有效和强有力抗灾体制。
欧盟委员会关于建立统一的保护平民有效机制的新建议包含四个方面的内容：
（1）预先清点统计目前所有应急举措。这样做的目的是，调查搞清所有欧盟成员国内用于保护平民的部门设施，可以在非常短的时间内（根据发生的紧急情况，通常应是在2至24小时之内）确定用于救灾的人员的情况以及可以调用的人员（救援队伍的组成根据紧急状况的特点而有所不同）。
（2）增强反应能力并制订出培训计划。其目的是，制订出一个培训方案，用以改善和加强各队伍之间的合作能力，从而最大限度地发挥他们之间相互补充的作用。该计划将包括共同培训和共同训练，这样，便能够做到将一国的救助人员派到另一个国家并在一段较短的时期内在派驻国工作。
（3）成立紧急事件的评价和协调小组。其目的是要将小规模的评价及协调人员派往事发现场，这样，人们将提高紧急状态下现场协调的效率并能够迅速确定最适合动用的资源。如果需要的话，这些小组还担负着与请求帮助的国家有关当局联系的任务。
（4）建立起一个统一的紧急状态通讯系统。这样做的目的是，在所有成员国保护平民的行政当局与欧盟委员会相关机构之间建立起一套在紧急情况下共同使用的通讯系统。
面对欧盟不断扩充的前景，欧盟委员会还在建议中邀请已申请加入该组织的国家参与这一计划。
在上述四个方面的措施中，用于救援的队伍是整个机制中的核心。欧盟各成员国在处理危机时也有可选择性，他们可以请求得到其他形式的救助，特别是应对某一特殊紧急情况而需要该方面专业救助人员和专门器材的帮助。而提供帮助的既可以是成员国内主管民事救灾工作的当局，也可以是非政府组织或其他有救灾能力的机构。请求帮助的国家保留自己采取任何应对灾难行动的权力。
作为欧盟对外政策和安全政策的一个方面，当欧盟以外的国家发生紧急危难时，这一体制同样有助于欧盟采取统一行动。
可以说。2000年欧盟委员会的建议是对已有的突发灾难情况下保护平民行动计划的进一步补充和完善。
在此建议的基础上，欧盟理事会于2001年10月23日做出了一项决定，即“建立促进欧盟各国在救助平民方面合作的决定”，其主要规定有：
（1）建立统一的、可靠的紧急状态通信体系和通报制度。
建立一个跟踪突发灾情的资料中心，遇到灾害的国家将突发灾害的情报汇集于此，其他国家了解后将迅速决定自己所能采取的救援措施，并通过该中心通知受灾国。如果欧盟委员能够通过该中心了解受灾国求助信息，将通知其他国家，以便让其派出救助队伍。
（2）此外，当重大灾害或重大灾害的威胁出现在任何一个成员国国内并有可能波及其他国家时，该成员国应立即通知可能受害的各个国家以采取相应措施。
（3）建立各成员国以及欧盟的救援人员与物资快速启动机制。各成员国调查搞清本国用于紧急救助队伍的情况，确定人员名单，制定培训救助人员的计划，以便在救助命令发出12小时后即可前往。救灾行动应在请求援助的国家的统一指挥下进行。
（4）挑选能够参与救援工作的专家，必要时，派他们前往灾害发生地，对灾害进行评估并协调救灾工作。
（5）各成员国应指定本国负责执行此项决定的机构、联络点并通知欧盟委员会。一旦受灾国家提出救助请求，委员会立即将请求通报各联络点。
（6）欧盟委员会将建立一个“全天候”（24小时不间断开放）的信息中心，面向所有成员国开放，并建立紧急状态下的联络系统。
我们看到，欧盟理事会的这项决定采纳了委员会建议并将其转化为法律规定。不论是委员会的建议，还是理事会决定，它们都是对近20年来欧盟抗击各种自然的、技术的或人为的灾害的经验与教训的总结。从各成员国各自立法，到协调各国立法，最后到制定统一实施的法律，欧盟的实践说明，在公共卫生安全及应对突发灾害领域的实现紧密合作同样可行。这是因为，在尊重和保护人类健康、实现基本人权方面，人们有着相同的信念。
结束语粗略浏览了法国与欧盟有关紧急状态法、公共卫生安全法及应对突发紧急事件的立法与机制后，有这样几点体会：
1.建立、健全全国性的卫生防疫体系（中央、省、市、县、镇、村）是预防各种疾病和传染病的基本保证。国家应加大在公共卫生领域的投资。但卫生防疫体系并非只是修建医院、培养医务人员，而是建立与国家行政划分相对应的卫生防疫网，确定不同层级的医疗系统领导人的职权、卫生机构的职权范围和行政归属及责任追究制度。
2.为此，就需要制定与之相关的各种法律。不仅应制定规范医疗卫生方面的法律、应对紧急状态的法律，更应该制定如何预防疾病和突发灾害的法律。
“凡事预则立，不预则废”。“非典”之所以能够造成如此大的危害，根本原因在于我们长期以来“重医疗、轻预防”的观念和实践。这也是我们首先应记取的教训。
3.将环境保护事业纳入建立公共卫生安全体制的框架中，此事刻不容缓。过去和现在继续发生在中国的“重建设、轻环保”的陋习给我们和我们的后代带来的毁灭性后果将会远远超过“非典”造成的灾难。加重对破坏环境行为的处罚力度，使人人都关心自己生存的空间。
（第五章附录一）
我国现有主要突发公共事件应急处理立法
中华人民共和国宪法修正案（节选）（2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过）第二十条宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”
第二十二条宪法第十三条“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”第二十四条宪法第三十三条增加一款，作为第三款：“国家尊重和保障人权。”第三款相应地改为第四款。第二十六条宪法第六十七条全国人民代表大会常务委员会职权第二十项“（二十）决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严”修改为“（二十）决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”。第二十七条宪法第八十条“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，发布戒严令，宣布战争状态，发布动员令。”修改为：“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令。”第二十九条宪法第八十九条国务院职权第十六项“（十六）决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严”修改为“（十六）依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”。中华人民共和国传染病防治法（1989年2月21日第七届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过1989年2月21日中华人民共和国主席令第十五号公布自1989年9月1日起施行）第一章总则第一条为了预防、控制和消除传染病的发生与流行，保障人体健康，制定本法。
第二条国家对传染病实行预防为主的方针，防？台结合，分类管理。
第三条本法规定管理的传染病分为甲类、乙类和丙类。
甲类传染病是指：鼠疫、霍乱。
乙类传染病是指：病毒性肝炎、细菌性和阿米巴性痢疾、伤寒和副伤寒、艾滋病、淋病、梅毒、脊髓灰质炎、麻疹、百日咳、白喉、流行性脑脊髓膜炎、猩红热、流行性出血热、狂犬病、钩端螺旋体病、布鲁氏菌病、炭疽、流行性和地方性斑疹伤寒、流行性乙型脑炎、黑热病、疟疾、登革热。
丙类传染病是指：肺结核、血吸虫病、丝虫病、包虫病、麻风病、流行性感冒、流行性腮腺炎、风疹、新生儿破伤风、急性出血性结膜炎、除霍乱、痢疾、伤寒和副伤寒以外的感染性腹泻病。
国务院可以根据情况，增加或者减少甲类传染病病种，并予公布；国务院卫生行政部门可以根据情况，增加或者减少乙类、丙类传染病病种，并予公布。
第四条各级政府领导传染病防治工作，制定传染病防治规划，并组织实施。
第五条各级政府卫生行政部门对传染病防治工作实施统一监督管理。
各级各类卫生防疫机构按照专业分工承担责任范围内的传染病监测管理工作。
各级各类医疗保健机构承担责任范围内的传染病防治管理任务，并接受有关卫生防疫机构的业务指导。
军队的传染病防治工作，依照本法和国家有关规定办理，由中国人民解放军卫生主管部门实施监督管理。
第六条同防治传染病有关的食品、药品和水的管理以及国境卫生检疫，分别依照有关法律规定办理。
第七条在中华人民共和国领域内的一切单位和个人，必须接受医疗保健机构、卫生防疫机构有关传染病的查询、检验、调查取证以及预防、控制措施，并有权检举、控告违反本法的行为。
第八条对预防、控制传染病做出显著成绩和贡献的单位和个人，给予奖励。
