这次突如其来的“非典型肺炎”，对我国突发事件应急机制和相关的法律、法规，都是一次严峻的挑战。如果不仅仅从传染病的视角，而是从一场波及社会各方面的突发事件的视角反思“非典型肺炎”，可以清楚地看到，建立健全我国突发事件应急处理的管理机制特别是法律机制已经刻不容缓。我国虽然已经制定了若干突发事件应急处理的规定，但它们散见于各项有关法律、法规和规章中，而且大多是针对单一灾种、事件或疾病的，如《防震减灾法》、《防洪法》、《安全生产法》、《传染病防治法：》、《海上交通安全法》、≮监控化学品管理条例》、《突发公共卫生事件应急条例》、《传染性非典型肺炎防治管理办法》等等，没有形成纲领性的突发事件应急处理基本法；我国宪法和法律虽然规定了戒严制度和战争状态，并制定了戒严法，但未确立国家紧急状态制度。与美国的突发公共事务应急处理机制不同，我国在相当的程度上和范围内，在应对突发公共事件方面，政策和行政手段还代替着法律的功能。
我国也缺乏各级政府处理突发事件的应急机构，我国各级政府虽然也有一些处理突发事件的议事协调机构，如防治非典型肺炎领导小组以及一些职能部门，如卫生机构、安全生产监督管理部门等，但它们是政府的某一个工作部门或议事协调机构或临时成立的机构，有的缺乏法定权限，有的机构之间的关系还不顺，还像美国应急事务管理总署成立以前那样，还不是处理突发应急事件的专门机构。
我国还缺乏处理突发公共事件的基本应急计划，各级政府在应对突如其来的“非典型肺炎”时基本上是无计划、无准备的，这给“非典型肺炎”突发时的防治带来混乱，也使“非典型肺炎”以后的经济和社会发展受到一定的影响。
借鉴美国的突发公共事务应急处理机制，考虑我国的实际情况，为完善我国的突发事件应急处理机制特别是法律机制，现提出如下的政策性建议：
（1）设立由行政首长负责的各级政府应对突发公共事件应急处理的专门机构，由涉及突发公共事件应急处理的有关部门参加，通过立法赋予其特别权力，建立从中央到地方的突发公共事件应急处理组织体系。
（2）制定突发公共事件应急处理计划，由主管部门与相关部门协商制定，并通过立法加以确定；将防治突发公共事件的经费纳入各级国民经济和社会发展计划，明确有关部门在防治突发公共事件中的责任，并加强主管部门的协调能力。
（3）修改宪法，确立紧急状态决定及其宣告法律制度，在此基础上制定《中华人民共和国紧急状态法》，明确国家实行紧急状态的条件、程序及紧急状态时权力的行使等。
（4）制定突发公共事件应急处理法、减灾基本法，并按公共卫生应急事件（如“非典型肺炎”等传染病、炭疽等）、生物恐怖威胁、环境灾害（如化学品污染、核污染等）、自然灾害（如地震、洪灾等）、国土安全、供水安全、电站安全等方面，分别制定有关突发公共事件应急处理的单项法律或行政法规，或将有关法律规范体现在相关立法中。
（5）通过立法来完善由应急处理主体、紧急行政措施、应急处理法律后果以及违法行为的法律责任等构成的应急处理机制。
法国及欧盟应对突发灾害和保护平民的法律机制
2003年初中国所经历的“非典”疫情及其后来的防治工作使我们的老百姓，特别是我们的政府认识到，培养、提高一个国家及其政府应对自然界发生的重大灾害和其他突发事件并及时有效地处理化解由此而带来的后果的能力，即现在人们常说的“危机管理”的能力，是关系到该国的人民生命财产安全，进而保证其社会稳定和经济发展的重大问题。而要解决这一问题，就须通过立法，建立并完善有效的危机应急处理体制，真正做到，一旦有事则反应快捷迅速、信息透明通畅、权责明确落实、处理及时有效。这一点已成为人们的共识。西方国家在这方面的立法和实践可能会给我们某些启示，在此，仅就法国与欧盟应对突发灾害、保护平民的有关法律机制进行简要介绍。
一、法国有关紧急状态的立法
法国位于欧洲大陆的西部，是西欧疆域最大的国家，土地面积552000平方公里，人口约6000万人。法国是单一制国家，实行三权分立的政治体制，即国家权力分为立法权、行政权和司法权，三权既互相独立，又互相制约。立法权由议会行使（在法国，议会由国民议会和参议院组成），司法权由法院行使，行政权则由总统和总理共同行使。
法国的国家行政组织分为中央国家行政机关和地方国家行政机关两个层次，其各自行使职权的范围有所不同。中央行政机关由总统、总理、部长、中央行政机构、咨询机构以及独立行政机构等组成，其职能和管辖范围遍及全国领土。地方国家行政机关是中央政府根据治理国家的需要，为了便于执行公务而在地方设置的派驻机构，也称“分权机构”。它们在特定的区域内根据中央国家机关的授权和法律规定行事。目前，法国地方国家行政机关主要包括：大区长、省长、市镇长（法国现在的行政划分是：本土为95个省，海外省6个，另外还有3个海外领地；本土的95个省又组成22个大区；省下面一共有36000多个市镇）。在地方上，大区区长、省长、市镇长均为国家的代表，既是行政官又是民政官，掌握着当地的行政和治安权并保证法律的实施。
法国目前的政治体制是根据法兰西第五共和国宪法确立的。
1958年10月4日，法国第五共和国宪法颁布实施，宪法中规定了紧急状态制度，为政府及时有效地采取各种措施，以保障公民的基本权利提供了宪法依据。法国1958年宪法最显著的特点就是强化了总统的权力。该宪法第16条规定，在共和国制度、国家独立、领土完整或国际义务的履行受到严重的、迫在眉睫的威胁时，在宪法上规定的公共权力、公共机构的正常活动受到阻碍时，总统在正式咨询总理、议会两院议长和宪法委员会后，有权根据形势采取必要的措施并将此通告全体人民。根据宪法第20条的规定，政府确定和执行国家政策，政府掌握行政机关与军队。
法国中央政府集体权力的行使主要由各种会议和委员会来实现，包括部长联席会议。部长联席会议是重要的政府工作会议，一般每周召开一次，由总统亲自主持，会上讨论法律草案、法令及政令，讨论任命高级官员以及通报情况，讨论国内外重大问题等。部长联席会议通过的法令、政令和命令由共和国总统签署，并发布在政府公报上。通过这样的会议，加强了政府成员间的联系，交流了情况和信息，协调了政府各部门的行动，保证中央政府集体权力得以有效实施。
应当指出的是，在1958年宪法制定以前的第四共和国时期，法国就已经出台了一部紧急状态法。
《法国紧急状态法》于1955年4月3日由国民议会通过并由总统颁布实施。该法律的第一条规定，在因公共秩序受到严重侵害而导致发生迫在眉睫的危急情况时，或在发生其性质和严重性都具有社会灾难性的事件时，可以由部长联席会议以政令宣布法国本土的全部或其部分区域、或是其海外省份进入紧急状态。第2条规定，实施紧急状态的区域将由政府发布政令予以确定。如果实施紧急状态的时间超过12天，则必须由法律批准。批准延长紧急状态12天以上的法律应规定其实施期限（第3条）。中央政府做出这样的决定后，省长作力国家在地方的代表，如果其所在省的全部或部分区域被宣布处于紧急状态，他将有权采取下列措施：
（1）发布命令规定禁止人或车辆通过的区域和禁行的时间；
（2）发布命令设立保护或者安全区域，所有在此类区域生活的人们应服从规定；
（3）禁止任何试图以各种方式妨碍政府当局行动的人在全省或其部分区域逗留（第5条）。
为了进一步保证安全，对那些在处于紧急状态省份中从事危及该地区安全和公共秩序行为的人，法国内政部长可以宣布将其软禁在某一特定地点。被软禁者所在地应是在一个居民区中或位于某一居民区附近（第6条）。而被宣布软禁的人，或者前面所提到的被禁止“在全省或其部分区域逗留”的人可以就此类决定向一个由省议会指定代表组成的咨询委员会提出撤销请求，还可以向行政法庭提起越权之诉。行政法庭应在起诉当月做出判决。如当事人上诉，国家行政法院须在三个月内裁决。如果行政法庭或国家行政法院来在规定的期限内裁决，则上述措施将停止实行（第7条）。在全国处于紧急状态的情况下，内政部长可以下令临时关闭国内所有的剧场、酒馆以及各种性质的集会场所。在宣布紧急状态的政令中所涉及省份的省长则可以在其所管辖的省内命令采取同样措施（第8条）。宣布紧急状态的政令或者延长紧急状态时限的法律可以明确规定，授权内政部长或者省长在政令所确定的区域内下令人户搜查，不管是在白天还是在黑夜；并采取各种措施以保证对报刊、各种性质的出版物以及广播、电影和戏剧的监督（第11条）。此外，在处于紧急状态的省份，政府根据司法部长和国防部长的报告可以发布一项政令，授权军事法庭受理原本属于该地区重罪法庭管辖的重罪案件以及相关的轻罪案件（第12条）。该法律所规定的所有源自紧急状态的措施都将随着紧急状态的结束而不再有效。然而，即使在此情况下，军事法庭仍继续审理已提交给它的犯罪案件（第12条）。《法国紧急状态法》自1955年颁布实施后，曾于1955年8月、1960年4月被部分修改，现仍然有效。
通过宪法条款和专门立法保障政府权力的行使和公民的权益，是法国应对各种突发灾害机制的特点之一。然而，要真正切实履行宪法和紧急状态法的条款，保证在任何情况下临危不乱，还需要有一系列配套的法律、法规以及相应的机制。正如有的学者在评价法国当权者统治国家的手段时所写到的那样，“法国的治理模式一直以行政机构的日常管理实践作为其基本要素”，在处理公共卫生突发事件方面，其立法和应对机制依然体现了这一特点。
我们看到，法国的宪法和《紧急状态法》都没有规定在中央政府内部设立专门负责处理紧急事务的管理机构。然而，国家通过制定各种法律和法规详细而明确地规定了各级国家行政机构预防和应对紧急事件的权力和责任，同时规定设置与实现这些权力与责任的部门或机构。这种管理机制和规则形成了一种全国性的制度以至于没有任何人可以通过自己的决策而改变它们。因此，当国家全部或其部分地区处于应当宣布紧急状态的情况下，总统、部长联席会议、政府的相关部、地方的行政首长，即各省的省长和其下面的市、镇长都迅速行动起来，根据法律、法规赋予各自’、的职权采取必要和及时的措施。这样，既不需要花费时间去“请示批准”，然后再“上情下达”，也不需要手忙脚乱临时组建应急队伍。各级有关机构各司其职，分享着共同的信念、利益和使命。下面，就以法国有关公共卫生安全以及应对突发事件方面的法律机制来说明这一点。
二、法国公共卫生安全及应对突发事件的法律机制
1.法国公共卫生法律的制定与执行部门
法国有关公共卫生安全的规范由法律（议会）、法规（中央政府）和地方性法规（省、市）共同确立。还需要指出的就是，因为法国是欧洲联盟的成员，所以，欧盟通过的有关法规、指令和决定在法国同样适用。
法国的公共卫生制度非常发达，有关公共卫生安全的立法历史悠久、规定详细，故应对突发公共卫生事件的机制也比较健全，并且近些年来得到不断加强。例如，早在20世纪初，法国就已经制定出预防传染病的法律，即1902年2月15日的法律。这部法律确立了预防诸如百日咳、白喉、猩红热等传染病的四项重要原则，即强制申报、消毒、隔离病人和预防接种。直到今天，这部法律和它确立的规则仍然适用。在法国，根据法律规定，由卫生部长、环境部长和农业部长起草有关公共卫生的法规法令。如1986年1月6日通过的第86-17号法律规定，政府在征询法国公共卫生高级委员会意见后，以政令的形式制定国家卫生健康法规。这些法规涉及到：预防传染病；人们生活住房、居民区以及所有人居住场所的卫生；人类饮用水的供应；在列为环境保护对象的设施从事法律未规定的活动；排放、处理及使用废水和废物；反对邻里噪音和源自家庭的大气污染；制作、销售、运输和保存食品等。
当卫生部长做出一项保障公共健康的决定时，就意味着国家承担由此产生的责任。在法国，如果出现危害公共健康的紧急情况时，即使没有任何法律授权，卫生部长也可以及时做出相应的决定。为了贯彻执行健康卫生政策，卫生部长还掌握着分布于大区和省内的卫生行政机构，这类卫生行政机构主要有：卫生部所属的社会福利事务总监察局（IGAS）和大区及省里所设置的公共卫生与社会福利处（DASS）。卫生部长统一协调在全国范围内实施的健康与卫生措施。此外，为了贯彻执行国家卫生健康政策，大区和省级的卫生机构都直属卫生部长管辖，卫生部长下属还有各种具有咨询（顾问）职能的委员会或者具有执行职能的机构。
