应对突发公共事件的依法行政
在抗击“非典”这一突发公共卫生事件的关键时刻，国务院依照《传染病防治法》以及其他相关法律制定了《突发公共卫生事件应急条例》。这个条例的出台，不仅有助于确保“非典”防治工作的规范化与程序化，还为今后有效应对公共卫生领域的突发公共事件确立了比较完善的应急处理机制。但是，公共卫生领域应急处理机制的完善，反衬出更加广泛的其他公共领域内突发公共事件应急处理机制的缺陷与不足。这就需要我们汲取“非典”防治的经验与教训，未雨绸缪、居安思危，尽快建立健全面向整个公共领域的突发公共事件的应急处理机制。
鉴于目前学界对于突发公共事件的应急处理问题尚缺乏系统与深入研究，本文围绕着“突发公共事件需要政府应急处理”这一主题，依次讨论突发公共事件的基本特征与表现形式，用以解决突发公共事件的应急措施，政府应该充当应急处理的主角，在依法行政的框架内应急处理等四个基本问题，以便为相关研究提供一个分析框架，并希望藉此推动中国突发公共事件应急处理机制的早日完善。
一、突发公共事件的特征与形式
我们经常接触到诸如“紧急事件”、“紧急情况”、“紧急状态”、“非常状态”、“戒严状态”以及“群体上访”、“聚众械斗”“重大责任事故”等概念，这些概念与突发公共事件密切相关，但不能因此将二者混为一谈。我们认为，这些概念与突发公共事件之间至少存在两方面的显著差异：一是概念外延的大小不同。例如，突发公共事件的外延要比“紧急事件”的外延小，因为紧急事件不限于公共事件；但又比“重大责任事故”、“紧急状态”与“戒严状态”等概念的外延大。二是突发公共事件相对而言更强调起因，而“紧急状态”、“非常状态”等概念更强调突发公共事件所造成的后果状态。
概而言之，突发公共事件具有两个基本特征：一是事件的突发性，二是事件的公共性。
（一）事件的“突发性”
事件的突发性，这是需要采取有别于常规管理的应急处理措施的必要条件，正是由于某类事件因突然发生而危及正常的公共秩序，威胁公众的生命财产安全，才需要特事特办、采取应急处理措施。
事件的突发性，一方面意味着此类事件的发生往往是偶然的，例如，自然灾害是否发生、疫情是否蔓延、矿井是否发生瓦斯爆炸、是否发生大规模的群体上访，这些通常都是不确定的，因此不可能以常规性的对待确定性事件的方式来处理。但另一方面，此类事件的发生往往又表现出一定的必然性，例如，如果违反安全生产规定，瓦斯爆炸是迟早的事；如果疫情防治措施不力，疫情难免会蔓延；如果正常的纠纷化解机制不畅通或者软弱无力，群体上访必然就会时有发生；如果防治措施不力，发生火灾、旱灾与涝灾的概率就会变得很高。由此可见，突发事件的“突发性”虽然并非全属意料之中，但也绝非完全出乎意料之外。某类事件的“突发性”概率，其实在相当程度上取决于防治措施是否切实有效，而并非确定无疑的。
（二）事件的“公共性”
处理的突发事件主要是指突发“公共”事件。突发事件是否具有“公共性”，是决定是否启动政府应急处理机制的重要因素。
由于任何一种突发公共事件最终都会直接或间接地指向特定的个人或组织，无论是自然灾害还是人为灾害都是如此，因此严格区分事件的公共性与个体性绝非易事。不过，这并不意味着不能大致地区分事件的“公共性”与个体性。首先，有些突发事件明显指向个人，例如某公民心脏病突发；而有些事件明显地指向群体，例如突发公共卫生事件。其次，对于那些指向不太明确的突发事件，也可以采用一种或几种衡量标准来判断其是否具有公共性以及公共性的强弱，这主要包括：受事件直接影响的人数是否达到一定数量，直接造成的财产损失是否达到一定数额，对公共秩序的危害是否达到一定程度等。不过，有些突发事件虽然直接指向个人，但出于有应急处理的效率以及应急处理的经济效益与社会效益等原因的考虑，这些事件的应急处理也部分或全部地被纳入政府应急处理的视野之中。例如，有些指向个人的突发事件由于具有普遍性，因此由政府介入应急处理过程并提供公共服务更符合经济性与社会性，比如120服务。有些指向个人的突发事件因个人无力进行应急处理，因此特别需要政府介入，比如海上救险服务。
有些指向个人的突发事件有可能危害公共安全，因此政府必须作出积极反应，比如110服务与119服务。
（三）突发公共事件的表现形式
在不同领域内，突发公共事件的表现形式差之甚远。大致说来，突发公共事件主要表现为灾害、事故与行动三类。其一，灾害主要包括地震、水灾、火灾、风灾等自然灾害；核物质、毒害物质（化学物质、原油、污水、废气）等污染或破坏环境的人为灾害；以及诸如传染病蔓延、大范围食物中毒、经济危机等社会灾害。其二，事故主要包括（核）电站、输电网、输油（气）管（网）、钻井设备，以及供电、供水、供气、供油等供应系统发生事故；有线无线通讯、雷达、网络等通讯系统发生的事故；诸如沉船、坠机、列车相撞等重大交通事故；以及诸如矿井塌陷、厂房爆炸等重大安全生产事故。这些事故既有可能是意外所致，也可能是人为造成。其三，行动主要是指大规模的暴力冲突、群体上访、恐怖活动、社会动乱、战争等，这些行动通常是人为造成的。
此外，按照不同的标准，还可以将突发公共事件归结为不同的类型。例如，按照突发公共事件的内在逻辑，我们可以将其分归为五类：一是就其发生原因而言，突发公共事件可分为人为事件与意外事件。例如，核泄漏既可能是人为造成的，也可能是意外发生的。二是就其属性而言，可以分为自然事件与社会事件。例如，各种自然灾害与社会动乱。三是就其指向的社会关系而言，可以分为政治性事件、经济性事件以及社会性事件。例如，政治暴动、金融危机与群众上访。四是就其影响范围而言，可以分为局部性事件与全局性事件。例如，在特定地区流行的传染病与几乎在全国蔓延的“非典”。五是就其所涉公民权利而言，可分为涉及公民人身权的事件、涉及公民政治权利的事件、涉及公民财产权利的事件，以及涉及经济文化教育权利的事件等。
二、用以解决突发公共事件的应急措施
由于突发公共事件很有可能造成局部、甚至全局性公共秩序的混乱，严重威胁公民的生命财产安全，因此如果得不到有效处理，就必然会对公共利益以及个人利益产生极大损害。但是，在突发公共事件面前，常规处理方式往往显得呆板、僵化、被动、低效甚至无效，不足以有效应对突发公共事件，维持或者恢复遭破坏的公共秩序。就此而言，用以解决突发公共事件的处理措施应该是有别于常规措施的应急措施。
（一）应急处理措施的主要类型
因突发公共事件性质的不同，用以应对的应急处理措施也会明显不同。有些应急措施适用范围比较广泛，例如行政征用几乎同时适用于应对诸如战争行动、自然灾害以及各种人为突发公共事件。相形之下，有些应急措施的适应范围就显得非常有限，只能适用于特定种类的突发公共事件，对于其他突发公共事件爱莫能助。例如，强制隔离虽然适用于传染病防治，对于解决重大安全生产事故而言通常无济于事。
结合中国相关法律的现有规定，我们将应急处理实践中比较常用的措施，归结为以下五种类型：
1.政府或者相关组织紧急调集人员进行紧急防治或者紧急救险，迅速启动应急处理机制
例如，《传染病防治法》第25条规定：“传染病爆发、流行时，当地政府应当立即组织力量进行防治，切断传染病的传播途径。”第27条规定：“发生重大传染病疫情时，国务院卫生行政部门有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，地方各级政府卫生行政部门有权在本行政区域内，调集各级各类医疗保健人员、卫生防疫人员参加疫情控制工作。”《突发公共卫生事件应急条例》第26条更是明确规定：“突发事件发生后，卫生行政主管部门应当组织专家对突发事件进行综合评估，初步判断突发事件的类型，提出是否启动突发事件应急预案的建议。”
再如。《矿山安全法》第36条规定：“发生矿山事故，矿山企业必须立即组织抢救，防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失，对伤亡事故必须立即如实报告劳动行政主管部门和管理矿山企业的主管部门。”第39条规定：“矿山事故发生后，应当尽快消除现场危险，查明事故原因，提出防范措施。现场危险消除后，方可恢复生产。”
2.政府紧急实施各种类型的经济性管制或社会性管制
例如，《戒严法》第13条规定：“戒严期间，戒严实施机关可以决定在戒严地区采取下列措施，并可以制定具体实施办法……（三）实行新闻管制；（四）实行通讯、邮政、电信管制；（五）实行出境入境管制；……”这些应急措施都是比较典型的社会性管制。此外，由于交通管制在应急处理中经常具有特别的意义，因此这种社会性管制也是一种常用的应急措施。例如，《戒严法》第14条规定：“戒严期间，戒严实施机关可以决定在戒严地区采取交通管制措施，限制人员进出交通管制区域，并对进出交通管制区域人员的证件、车辆、物品进行检查。”再如，《北京市机动车道路停车秩序管理办法》第5条规定：“遇紧急情况或者在举办大型活动期间，公安交通管理部门可以采取在道路范围内确定临时停车区，或者暂停使用道路停车位的道路交通管制措施，并负责维护停车秩序。”
就经济性管制应急措施而盲，价格管制较为常用。例如，《价格法》第30条规定：“当重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨，国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以对部分价格采取限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等于预措施。省、自治区、直辖市人民政府采取前款规定的干预措施，应当报国务院备案。”第31条规定：“当市场价格总水平出现剧烈波动等异常状态时，国务院可以在全国范围内或者部分区域内采取临时集中定价权限、部分或者全面冻结价格的紧急措施。”第32条规定：“依照本法第三十条、第三十一条的规定实行干预措施、紧急措施的情形消除后，应当及时解除干预措施、紧急措施。”
除价格管制外，市场进入、退出管制也是应急措施的重要形式。例如，《广东省粮食应急预案》第16条规定：“当出现特急状况时，除采取第十五条所述措施外，还应采取以下措施：
一、实行价格干预。根据国家法律法规，由省物价部门会同计划、粮食、财政等部门研究制订价格干预措施，包括确定实施价格干预措施的粮食品种和地域范围。二、实行居民定量供应。
根据事态发展和粮源状况，确定居民定量供应的标准和范围。
居民凭户籍管理凭证或身份管理凭证到政府指定的国有粮店或零售商店购买，供应价格执行销售最高限价。粮食部门组织实施居民定量供应。三、实行临时市场管制。由省政府下令临时停止所有粮食交易，并由有关部门强行征购或征用社会现有粮油资源，统一分配供应。”
3.采取诸如强制隔离、强制治疗等应急措施，限制特定主体的人身自由
例如，《传染病防治法：》第24条第一款规定：“医疗保健机构、卫生防疫机构发现传染病时，应当及时采取下列控制措施：
（一）对甲类传染病病人和病原携带者，乙类传染病中的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人，予以隔离治疗。隔离期限根据医学检查结果确定。拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安部门协助治疗单位采取强制隔离治疗措施；（二）对除艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人以外的乙类、丙类传染病病人，根据病情，采取必要的治疗和控制传播措施；（三）对疑似甲类传染病病人，在明确诊断前，在指定场所进行医学观察；（四）对传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人污染的场所、物品和密切接触的人员，实施必要的卫生处理和预防措施。”
再如，《突发公共卫生事件应急条例》第44条规定：“在突发事件中需要接受隔离治疗、医学观察措施的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者在卫生行政主管部门或者有关机构采取医学措施时应当予以配合；拒绝配合的，由公安机关依法协助强制执行。”
4.采取诸如禁止集会、集市等强制性措施
甚至实施地方或全国的戒严，宣布进入紧急状态，严格限制一般公众的行动自由
例如。《传染病防治法》第25条第一款规定：“传染病爆发、流行时，当地政府应当立即组织力量进行防治，切断传染病的传播途径；必要时，报经上一级地方政府决定，可以采取下列紧急措施：
（一）限制或者停止集市、集会、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；
（二）停工、停业、停课；……”
再如，《戒严法：》第13条规定：“戒严期间，戒严实施机关可以决定在戒严地区采取下列措施，并可以制定具体实施办法：
（一）禁止或者限制集会、游行、示威、街头讲演以及其他聚众活动；
（二）禁止罢工、罢市、罢课；……”第15条规定：“戒严期间，戒严实施机关可以决定在戒严地区采取宵禁措施。宵禁期间，在实行宵禁地区的街道或者其他公共场所通行，必须持有本人身份证件和戒严实施机关制发的特别通行证。”
5.通过对私人财产的征用来满足应急处理的需要
例如。《国防法》第48条第一款规定：“国家根据动员需要，可以依法征用组织和个人的设备设施、交通工具和其他物资。”
再如，《戒严法》第17条规定：“根据执行戒严任务的需要，戒严地区的县级以上人民政府可以临时征用国家机关、企业事业组织、社会团体以及公民个人的房屋、场所、设施、运输工具、工程机械等。在非常紧急的情况下，执行戒严任务的人民警察、人民武装警察、人民解放军的现场指挥员可以直接决定临时征用，地方人民政府应当给予协助。实施征用应当开具征用单据。”
