突发公共事件应急处理法律制度及其完善
漏水的水管是平衡的迹象。如果法律行为有社会根源，微妙的平衡是自然的，即我们能按社会中的社会和经济力量来“解释”特定时期的法律。
——弗里德曼
之所以想起专门讨论这个主题，主要缘于SARS。如果不是SARS，谁也不清楚这个冷僻的主题还要被遗忘多久。
SARS这个突发公共事件，彰显出现代政府直面公共危机、认真对待突发公共事件的重要意义。有目共睹的是，在这场没有硝烟的战役中，政府全力以赴、公众密切配合，众志成城。
SARS全面激活公共卫生领域那蜇伏已久的应急处理机制，不仅凸显出政府在防治突发公共事件中的关键意义，全面检验了政府能力，并极大提高了公众对政府的信任度；而且也再次展示基于社会总动员之上的群防群治所具有的非凡魅力。在由政府主导的整个防治过程中，以《传染病防治法》为龙头、以《突发公共卫生事件应急条例：》为骨干的相关法律、法规，为政府防治机制提供了法律基础，并直接规定了紧急行政应急处理的行动框架，委实贡献不俗。
SARS事件虽然正在成为过去，公众也可以去松弛紧张已久的神经，但是，突发公共事件的政府防治机制却一刻也不能松懈。公共卫生领域的其他突发公共卫生事件，公共卫生领域之外的更加广泛的社会、经济、政治领域的突发公共事件，仍然随时都有可能骤然而至，政府对此只能小心提防。SARS事件引发了人们对于完善突发公共事件政府防治机制的普遍关注，促成立法机关与政府借此契机深刻反思，除附着在突发公共事件防治机制之上的“斑斑锈迹”，趁热打铁、通过一系列的制度变迁来完善突发公共事件的防范机制与应急处理机制。
罗伯特·吉尔曾说过：“危机研究和管理的目的就是要最大限度地降低人类社会悲剧的发生。”当政府强化危机管理的迫切性因SARS事件，因“9·11”事件，乃至于因更加广泛的、几乎每天都在各地重复发生的各种重大安全生产事故而变得不言自明时，公法学界没有理由一如既往地冷眼旁观、再沉默不语，而应与公共行政管理学界正在全面展开的公共危机管理研究遥相呼应，深入探讨如何通过立法来建立健全专门应对突发公共事件的政府防治机制。
一、难题、出路与研究进路
（一）二难选择
通过政府来防治突发公共事件，为公私利益构筑一道坚实的围墙，或者拯救公私利益于危难之中，政府所实施的这种于公于私皆有利的防治措施，似乎当然能够赢得公众的普遍理解与支持。其实未必。之所以如此，是因为突发公共事件犹如一面凸镜，一旦聚焦于公共管理及其法律规制，就有可能点燃在常规状态下隐藏至深，但因非常规的突发公共事件而暴露无遗的各种内在张力，导致政府、公众与法律之间的关系变得空前紧张起来，使得常规状态下似乎能够和平共处的各种法律价值与利益关系，骤然变得剑拔弩张、危如累卵。
在常规状态下，我们作为纳税人，经常有意无意地报怨政府将大量的行政资源与社会资源投入到“百年不遇”的突发公共事件防范机制之上，而并未将“钱”用在“刀刃”上。但当诸如旱涝灾害、矿井塌陷、传染病蔓延、金融危机、社会动乱乃至于外敌人侵等各种突发公共事件真的不期而至时，我们却又报怨政府不去防患未然、只会亡羊补牢。
在常规状态下，出于行动自由的实际需要，我们尝试着从各个方向共同努力以便将政府改造为一个如同新公共管理所描述的“专心掌舵而不去划桨”那样的有限政府，希望政府管得越少越好。但是，一旦当我们因突发公共事件所困而孤立无援时，却又迫切希望政府摇身一变成为一个无所不能、包揽一切的全能政府，甚至无偿地为我们提供各种物质援助、精神支柱与情感呵护。
在常规状态下，为了维护我们的合法权益，我们真诚地希望政府能够依法行政，严格遵循行政合法性原则，不越法律雷池半步。但当我们的合法权益因突发公共事件而变得岌岌可危时，却又希望政府不再机械地拘泥于法律的条条框框，要见机行事、雷厉风行地采取各种立竿见影的应急处理措施，以便维护或者恢复遭破坏的公共秩序与公共安全。
当突发公共事件出现之后，我们一方面希望政府能够果敢地采取各种应急处理措施，迅速控制事态的发展、全力恢复或者重建公共秩序。但另一方面却又对政府所采取的各种行政规制、行政征用、行政强制等极有可能造成公民权益严重减损的应急处理措施评头论足、甚至耿耿于怀。当我们对政府能在针对突发公共事件的应急处理中披荆斩棘、勇往直前而拍手称快时，却又很难不对政府所实施的那些缺乏足够法律保障、畅行无阻的应急措施提心吊胆。
在应急处理过程中，例如，当传染病爆发时，我们一方面希望政府能对诸如甲类传染病病人和病原携带者、乙类传染病中的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人，以及诸如SARS患者、疑似病人、甚至与其有过密切接触的所有人等一切直接或潜在地威胁着公共安全的不确定因素，采取诸如限制人身自由等强制措施。但另一方面，如果我们自己真的不幸成了被强制的对象，当我们被强制隔离，被限制人身自由，当我们甚至因此被歧视而品尝孤独时，我们却又很难对政府与公众报以同情的理解，我们有可能怨天尤人、认为这些措施小题大做，报怨政府不尊重人权，埋怨法律过于苛刻，甚至有可能临阵脱逃。
（二）一种出路恐惧、期待、自由、秩序、责任、义务这些情感与价值，在常规状态下似乎边界清晰，但因从天而降的突发公共事件却经常变得如同一团纠缠不清的乱麻。当我们试图援引那些主要用于常规行政的概念体系来解释突发公共事件的防治，尤其是紧急行政的应急处理时，却经常词不达意，显得苍白无力。突发公共事件的防治，很容易将行政决策推入左右为难的两难境地。尽管如此，对于突发公共事件的防治，“风能退、雨能退、政府不能退”，公众虽然可以犹豫不决，政府却不能裹足不前。一旦突发公共事件降临，政府就只能责无旁贷地应声而出。
不过，承认预防突发公共事件的中坚力量，以及在应急处理中唯马首是瞻的都非政府莫属，但这并不意味着据此就得听任政府去自由裁量防治措施、自主整合自由与秩序等法治价值。鉴于行政机关及其工作人员在突发公共事件的防治过程，尤其是事发之后的应急处理过程当中，经常会犯下以纸包火、南辕北辙、过犹不及、欲速不达、甚至按兵不动等不良纪录，从而严重损及公民自由与公共安全，因此，就只能诉诸超越政府与公众之上的公法，来理清这团包裹不同价值诉求与行动模式的乱麻，在有效整合突发公共事件防治机制内部相互冲突的价值诉求的基础上，理性地配置公权力（尤其是紧急行政权）与公民权利，设定各种有的放矢、切合实际的政府防治模式，以便确保在突发公共事件面前，公众虽然惶惶不安，政府却能临危不惧；公众虽然为不良情绪所感染，政府却能从容不迫地理性思考；公众虽然手足无措，政府却能举重若轻。如此一来，公共安全虽因突发公共事件而受到严峻挑战，但我们却仍然拥有可以信赖的政府来提供依靠，并通过政府来维持或者恢复遭破坏的公共秩序与公共安全。
就此而言，如果说突发公共事件是社会协调发展进程中一个不和谐的音符，那么法律规制之下的政府所要做的就不是回避，更不是视而不见、听而不闻，而是要直面公共危机，去想方设法地清除它，或者淡化它的消极意义，从而形成一种虽然有别于常规行政，但却在紧张之中保持和谐的社会状态。就此而言，我们甚至可以说，突发公共事件的政府防治集中地体现出法律的真谛、以及法律规制之下的政府的重要意义。一如拉德布鲁赫所言：“公共利益、正义和法的安定性共同宰制着法。这种共同宰制不是处在紧张消除的和谐状态，恰恰相反，它们处在生动的紧张关系之中。”突发公共事件政府防治这个公法问题，我们认为，主要是一个行政法问题。而要解决行政法问题，最终总要转化为如何理性地配置行政权与相对方权利这个经典问题。这就注定了我们在探讨政府防治突发公共事件主题时有可能左右为难：或者需要更加强硬的行政，通过更多地减损公民的合法权益来维护公共秩序与公共安全；或者更加强调公民自由的价值，从而只赋予政府更加温和的防治措施与更加有限的自由裁量防治措施的空间。但是，这个看似左右为难的问题在平衡论者的视野中却可以变得左右逢源。我们完全可以据此采取一种旨在缓解行政防治权与公民权利之间过大张力，从而获得一种微妙的平衡的研究立场：一方面，我们不能“向左转”，既不应赋予行政机关自我决定是否设置相关的防范机制以及设置并启动应急处理机制的权力，也不能听任行政机关自由裁量采取何种应急处理措施的权力，否则公众就有可能因此丢失自由。另一方面，我们也不能“向右转”，不能因突发公共事件的防治要减损公民权利就拒绝通过常规行政的防范、尤其紧急行政的介入，来解决突发公共事件、维护公共安全与公共利益。这就注定了我们只能在这样一种立场上寻找解决问题的答案：在兼顾公共利益与个人利益、兼顾公共秩序与公民自由的基础上，通过恰当的制度安排来合理地配置紧急行政权与公民权利。
诚然，尽管只有通过立法才能构建一种完善的突发公共事件的防治机制，政府只有遵循这种防治机制才能确保其在防治突发公共事件时既能大显身手、却又不至武断专横；而且，通过立法规制之下的政府来防治突发公共事件。这的确是一种古今中外寻找一条走出突发公共事件困境出路时所作的不约而同的选择。但是，这既不意味着政府因此就可以包揽一切问题，也不意味着有了立法一切问题都可以迎刃而解。事实上，如果缺乏足够的科技力量与社会公众的广泛参与，那么即使立法能够设计出看似完美无缺的政府防治机制，那也很难不是画饼充饥。正是在这个意义上，仅仅通过政府而不依赖公众参与，仅仅通过法律而不诉诸技术支持，尚不足以铺设一条走过突发公共事件丛林的出路。就此而言，虽然本文由于研究视角的限制，主要强调法律以及法律规制之下的政府之于防治突发公共事件的意义，但并不意味着技术与公众等其他因素就变得不重要。事实上，无论我们怎么强调法律规制之下的政府主导对于防治突发公共事件的意义，都不应通过遮蔽技术因素与公众参与的价值作为代价。
（三）研究进路
将探讨突发公共事件政府防治机制的视角定位为法律制度而非技术因素，这只是一个研究视角问题，并不必然地影响到研究进路。不过，虽然研究迸路并非“华山一条道”，似乎有多种进路可供选择，但我们认为，有意义的研究进路无外乎只有两条：一是“具体而微”的个案研究进路，通过选择公共卫生领域的SARS，或者选择令人瞩目的社会动乱，或者选择重大的安全生产事故，或者选择金融危机，或者其他，通过解剖麻雀的讨论方式逐一展示整个突发公共事件政府防治机制的立法设计、实际运作、法律后果、社会反响等。我们曾尝试过这种研究进路，但最终并未执著地走下去。这倒并非说这种研究进路一定是个死胡同，关键在于它无法解决这样一个难题：对于不同类型的突发公共事件的政府防治机制而言，它们在具体的制度安排方面由于事件性质本身之间的巨大差异，而几乎找不出多少维特根斯坦意义上，的“家族相似性”。这就决定了个案研究不太可能提供足够的空间来全方位展示突发公共事件政府防治机制的方方面面，也很难确立政府防治机制的整体形象。而全局概念与整体形象在尚处于初级阶段的“突发公共事件政府防治”研究而言，对于避免得出盲人摸象式的武断结论而言，都极有意义。例如，对于社会动乱等社会性突发公共事件而言，其防治机制的重心应该在于预防而非事发之后的应急处理，因为预防力度的大小直接决定着发生概率的高低，防患未然通常比亡羊补牢更加可取。与之形成对照的是，对于地震等自然性突发公共事件而言，其防治机制的重心应该是事发之后的应急处理而非防范，因为即使政府不惜一切代价去“严防死守”，此类突发公共事件注定是在劫难逃。这就意味着，如果我们要得出一个关于突发公共事件政府防治的研究结论，就得同时作两篇、乃至更多的文章，否则就有可能挂一漏万。
正是囿于个案研究进路的这种致命性缺陷，我们还是选择了放弃，转而采用似乎不太受欢迎，但在我们看来却更有意义的“元叙事”式的研究进路。给本文的研究进路贴上“元叙事”标签，并非暗示我们因此即可有些不负责任地将诸如自由与秩序、公正与效率、权力与权利、合法与合理等一堆我们熟悉的、亲切的、抽象的、模糊的大词，粘贴在突发公共事件这一多少有些令我们陌生而畏惧的面孔之上，将其打扮成我们熟悉的模样，或者试图将其格式化成常规概念体系能够接纳、理解、对话的系统，以便强行地将其“纳入”我们的研究视野，进而纳入立法视野。我们认为，学术研究领域这种贴标签式的圈地运动，在扩大行政法（学）的地盘的同时，有可能导致突发公共事件问题变得更加糟糕。我们所谓的“元叙事”式的研究进路，主要是指采用一种重在勾勒突发公共事件及其政府防治机制的轮廓，展示其精神与韵律，揭示突发公共事件的政府防治机理，并标明立法如何铸就一种切合实际的防治机制。在这种研究进路的终点，虽然并不一定能够为某种特定的突发公共事件，例如SARS，或者火灾的政府防治机制的建立与完善提供一个标准而精细的答案，相关的制度安排也恐怕很难据此对号入座，但我们希望，它能够为我们今后认清更多的突发公共事件的属性提供一种线索，为我们构建突发公共事件的政府防治机制提供一种指南，为政府游刃有余于突发公共事件的迷宫之中提供一幅地图。
