高泽军
伴随着市场经济的发展，体现中国特色的社会主义市场经济的法律体系和地方性法规、规章体系正在逐步建立和形成。同时，市场经济的发展，又对政府的行政执法提出了更高的目标和要求。从政府的角度讲，市场经济的建立及其有效运行，最终需要依靠行政执法，即一方面由行政执法来检验市场规则的有效性、可行性，另一方面通过行政执法来确立政府的权威和维护市场的秩序，从而推动市场经济的发展。
一、市场经济条件下行政执法的过程及其新的特点
市场的形成需要具备四个要素：政府，其标准是职能的明确和转变；规则，其标准是市场规则的先行设置；市场，其标准是各类要素市场的建立；企业，其标准是成为独立的利益主体。
随着企业逐步成为独立的利益主体，传统经济体制下的政企合一及其同政府的依附关系已不复存在，政府的管理方式也由直接对企业的管理转变为直接对市场的管理。在市场经济条件下，政府的主要管理对象是市场，而不是企业，企业只是在成为市场竞争的利益主体时，才受到政府的关注和管理，这是我们讨论行政执法与市场经济相互关系的又一个基本前提。
市场经济条件下行政执法的过程是：第一，对于任何需要参与竞争的企业，其入市主体资格的确认，由政府严格掌握标准和条件，政府通过行使行政许可权，对其实施行政许可行为。第二，对于参与竞争的企业是否遵守市场规则，政府对其实施经常性的行政检查行为，任何企业都有义务接受检查。第三，依据检查结果，凡是符合市场规则的要求，同时又对市场的发展和社会的进步做出贡献的，政府可以对其实施行政奖励；相反，凡是违反市场规则的，政府可以对其实施行政处罚行为。第四，对于受处罚的企业，逾期拒不执行的，政府依法可以行使强制执行权，通过采取各种行政强制措施，实施行政强制执行行为。第五，当参与竞争的企业在经济交往中发生纠纷，政府还可以依法实施行政裁决行为，解决当事人的纠纷。从行政许可开始，经过行政检查、奖励和处罚、行政强制执行和行政裁决，组合构成市场经济条件下行政执法的过程。每个执法环节的内容紧密相连，构成行政执法的整体。
由于政府职能的转变和市场经济给整个社会所带来的深刻变化，市场经济条件下的行政执法也呈现出某些新的特点：
第一，行政管理相对人的控告意识增强。由于企业成为独立利益主体，同政府没有任何隶属关系，因此，企业将注重运用各种法律手段维护自身的合法权益。企业将不会容忍各种侵犯企业经营自主权和违法要求履行义务的政府行为，它会像处理民事关系一样，处理同政府的纵向关系，把纠纷的最终裁决权交给法院。随着市场机制的建立和市场规则权威性的建立，依靠人际关系和长官意志解决问题的现象将逐步减少。
第二，行政执法的难度增加。在新旧体制转换时期，政府将在执法过程中，被迫综合采用多重标准：法律的、政策的、理论的和实际可行的等等。这种多重标准，只能在无法可依或合理不合法、合法不合理的特殊情况下使用。政府执法追求的目标，始终应该是法律的唯一标准。
第三，若干新的行政执法行为形式的出现和发展。由于政府需要采取多种手段对市场经济进行调控和干预，又由于在市场经济的条件下需要加强政府的社会服务功能，因此，政府就需要依靠行政指导的手段，通过希望、建议、协调、劝告等形式，来引导市场经济的健康发展。非强制性约束的行政指导行为，将伴随着市场经济的发展，显现愈来愈重要的作用。此外，由于企业与政府的依附关系已不复存在，政府在公共设施的建设和其他相关工程的建设中，将更多地采用行政合同的形式，更好地发挥相对人的积极性和创造性，以确保经济建设目标的实现。再次，由于社会保险事业的发展和政府服务功能的增强，对于待业、退休职工等生活状况，需要由政府提供行政物质帮助，解决一部分人的生活困难。行政指导、行政合同和行政物质帮助等行政行为形式的出现，不仅要求政府的执法部门能尽快适应，同时更要求政府能充分运用这种新的执法手段，更好地服务于市场经济，推动市场经济的发展。
二、行政执法对培育和发展市场经济的重要作用
行政执法对培育和发展市场经济的重要作用，可归纳为以下几个方面：
第一，保障作用。市场经济的培育、组织和宏观调控，主要依靠政府，但是，市场主体的竞争、市场活力的产生和市场财富的增强，则主要依靠企业。因此，保障作用的核心，是保障市场竞争主体的各项合法权益。无论是维护市场的正常秩序，还是制止和惩处各种有碍于市场发育、发展的违法行为，抑或解决和预防市场竞争中的纠纷，都应依据统一的市场规则。围绕这一核心，也可以这样说，通过各类行政执法活动，保障市场经济健康发展的核心内容，是保障市场竞争主体的合法竞争及其在竞争过程中的各项基本权益，从宏观角度讲，保障作用的另一个主要方面，是确保市场经济的基本制度及其运行机制的有效运转。
第二，促进作用。市场经济的建立和发展，最终需要依靠行政执法。之所以如此，在于行政执法手段较之于其他经济、行政的手段，更能有效地促进市场经济的发展。一方面，政府通过严格执法，来达到市场规则所确立的建立和发展市场经济的预期目标。因为市场规则具有鲜明的规范和导向作用，市场行为的评判标准只有一个：市场规则（法律）。因而，静态的市场规则，需要通过动态的执法活动，才能产生社会效应。另一方面，政府通过正确行使执法权，对市场经济发展过程中出现的新情况、新问题，及时进行宏观和微观方面的调整。因为企业已经成为独立的利益主体，因而依靠单纯的行政手段已经不能起到强有力的作用。因此，有效的行政执法活动，将对市场经济的建立和发展，起巨大的推动作用。
第三，其他作用。一是行为引导作用。政府执法活动所产生的效应，促使市场竞争主体懂得在追求其自身利益的同时，必须考虑市场和社会的整体利益，必须遵循市场规则的各项规定，知道它鼓励、提倡的是什么，禁止、限制和可能受到惩处的又是什么。有效的执法是最好的法制教育。二是服务协调作用。政府通过指导计划、指导性价格和行政调解等软约束行为，以及简化许可性行为程序，提供物质帮助手段，服务于市场经济，协调、解决纠纷和问题。三是判例探索作用，对于市场经济过程中出现的新情况、新问题，需要执法者按照法律的基本精神以及符合公共利益和促进市场经济发展的标准，做出处理或予以妥善解决。由此引起的争议，可能会形成行政裁决和司法判决的判例。这种判例是在法律无规定或规定不明确的前提下形成的，因而具有探索作用，它为制定新的市场规则提供了范例和依据。
三、现阶段市场经济的需要与行政执法的差距
现阶段正处于新旧体制转轨时期，政府和企业的关系正在重新确立和构造之中，政府职能的转变、市场规则的设置、各类要素市场的建立等等，都在形成和发展之中。从中央到地方，各级政府培育和组织市场的步伐都在加快。市场经济的建立，已经对行政执法提出了更高的要求，即便在目前完善、配套的市场经济法律体系尚未完全建立起来的情况下，仍然要求政府的执法活动能按照市场经济条件下的执法标准进行，至少必须向这一方向努力和靠拢。正是由于目前所处的这种过渡时期，形成了市场经济的需求与行政执法之间的差距。
第一，市场经济要求政企分开、产权和职能明确。但是，许多企业并没有成为市场竞争中独立的利益主体，如法律赋予企业的外贸自主权和拒绝反摊派权并没有得到落实，政府机关违法要求企业履行义务的行为仍然大量存在。
第二，市场经济要求经济运行的准则和评判标准只有一个，即市场规则。但是，政府在执法过程中，由于传统经济体制的惯性，长官意志干扰执法的现象仍然相当普遍，诸多领导均没有意识到，在市场经济条件下其言行的法律意义。同时，执法者在执法过程中，掺杂着相当多的人际关系因素，“七分关系，三分法”的问题仍然非常严重。执法的多重标准，导致竞争的不平等和法律尊严的损害。
第三，市场经济要求政府的任何执法主体都应具备行政主体资格，或依据有关组织法获得职权，或根据单项法律、法规和规章的规定得到授权。但是，一些没有行政主体资格的政府机构或组织，却同样在行使行政职权，如某些政府机关的中介机构。
第四，市场经济要求政府的执法机关权限明确，不得超越职权。但是，越权无效的规则却常常有名无实。例如，在发展地区商业市场的过程中，某些街道办事处却行使了属于区、市政府职能部门的职权，乱审批、乱罚款、乱收费，造成市场秩序的混乱。
第五，市场经济要求政府执法的依据必须是向社会公开的，具有法律效力的规范性文件。但是，诸多执法机关仍然内外有别，以重点贯彻上级行政机关发布的、无法律效力的内部规范性文件为主，在法律适用上仍然习惯于适用政策。
第六，市场经济要求政府的任何行为都必须严格遵守法定的程序，而且其执法程序应该公开。但是，行政执法的程序却非常缺乏，而内部文件规定的程序却又十分繁多，轻视和忽视执法程序的现象还相当普遍，许多执法者甚至根本没有程序观念。
此外，还有其他滥用行政执法形式、滥用职权等诸多问题。
四、市场经济的发展和行政执法的完善
行政执法的完善是一项系统工程，需要其他各项工程配套。例如，在立法上更快地建立起社会主义市场经济的法律体系，形成有法可依的基本前提；在执法队伍建设上加强素质建设，为行政执法创造合格的执法主体，等等。从根本上讲，是深化改革，加快改革的步伐，而就行政执法本身而言，需要从观念层、组织层和操作层三方面予以完善。
第一，在执法观念上，由非规范化向规范化转变。对政府行政首长来说，由于政府行为所蕴含的法律意义、行政执法的新特点和政府行政首长作为行政主体对外行使职权的法定代表人，因此，在做出任何讲话、指示和签署命令时，都要有强烈的市场规则意识，特别是在做出重大决策和对行政执法上的疑难问题提出意见时，应注意倾听专家和具体执法者的意见。市场运行只有一个标准，不存在多重标准。市场经济的规范化和政府作为国家意志的执行者，必然要求政府行政首长的言行规范化。对具体执法者来说，由于其工作直接同管理、导向市场和维护市场秩序有关，而且直接影响到相对人的权利义务和对法律价值的评判，因此，更需要有强烈的市场规则意识。
第二，在机构设置上，由低效率向高效率转变。市场的激烈竞争、变化莫测、发展效率和活力等，必然要求有效率的政府及其高效率的执法，这种高效率，必须要有组织机构的保障。就其内部管理而言，政府执法机构的设置、调整，必须以市场经济条件下的政府职能和行政职权为标准，同行政执法的过程相协调，绝不能人为地割离行政执法权的整体，而且从总体上讲，必须符合行政组织法规范。就外部的公开管理而言，政府的任何执法机构，都必须具有行政主体资格，其主体资格的法律来源，或是依据组织法的职权，或是根据授权法的授权。不具有行政主体资格的机构，不能实行行政执法活动，否则，就会构成执法主体上的不合格。执法机构的设置和调整愈是合法、合理，可能引起的纠纷就愈少，因而其最终效率也就愈高。
第三，在具体操作上，由直接管理和控制企业向直接管理和调控市场转变。由于政企分离，政府原先对企业的直接管理转变为间接的监督控制。其具体体现就是政府在市场调控的过程中，对作为市场竞争主体的企业进行监督。如前所述，政府作为公共权力持有者，它需要管理的是具有公共性质的市场，同时，为了保证经济的平稳增长，政府又通过产业高速政策，提供产业信息和预测未来产业发展，为市场竞争中的企业提供行政指导，从而加速企业市场化的进程和推动市场经济的发展。
作者单位：金昌市金川区委宣传部
省委党校98级政法专业大专班学员
