农业税制方面的改革，针对以上出现的弊端，考虑到减轻农民负担与增加国家财政收入的结合，笔者认为我国农业税制改革的方向应当是：由名不符实的收益税（农业税）向行为税（土地使用税）和流转税（产品税）转变，进而过渡到所得税（农户收入所得税）为主的税制体系。具体来说将农业税改为土地使用税和产品税，对土地征税可以从两个角度展开，一是从财产的角度对土地所有者就其土地收益征收土地收益税；二是从行为角度对土地使用者就其使用行为征收土地使用税。在我国农村，土地实行集体公有制，农民通过与集体签定的承包契约，对土地只有使用权，而无所有权。如果向农民直接征收土地收益税，无异于默认农民是事实上的土地所有者，并且也意味着土地使用者代替土地所有者承担缴纳财产税的义务，这就等于加重了农民的负担，而将其改为土地使用税，就等于解降了农民事实上为土地所有者承担的土地收益税，从而减轻了农民的负担。另外，产品税是国家对一切从事生产、进口应税产品的单位和个人，就其产品销售收入征收的一种税，目前在农村征收的农业特产税、屠宰税都可以合并在产品税中，废除农林特产税和屠宰税，并且，产品税应实行“随售随征、多售多征、少售少征、不售不征”的原则，税率依据不同产品的价格和盈利水平实行差别税率。这样既避免了“重复征收”和“凭空征收”，又避免了“平均征收”和多收多征或不征，会一下子把农民反映最强烈的农林特产税问题彻底根治，也会把农民负担大幅度降下来。
5．认真落实“按保护价敞开收购农民余粮”政策，切实搞活其它农产品流通。众所周知，1985年后虽然名义上国家取消了粮食统购派购制度，但实际上合同订购也是“不是统购的统购”。在合同定购中，农民仍然要以低于市场价格的价格向国家交一部分“隐蔽税”。近年来，虽然国家放开了粮食购销价格，但在实际操作中仍然按国家下达的保护基准价（低于市场价）而不是随行就市与农民签订收购合同。这样农民实际上还是没有完全摆脱“暗税”，也等于加重了与“暗税”相同的农民负担。古人云：“谷贱伤农”，这严重地挫伤了农民的生产积极性。针对这种情况，党的十五届三中全会《关于农业和农村工作若干重大问题》中明确提出了包括“按保护价敞开收购农民余粮”政策在内的粮食“三项政策”。这是一项保护农民利益，减轻农民负担，提高农民种粮的积极性的根本措施，应当认真落实，保证在执行过程中“不走样”、“不串味”。同时，在减轻农民负担上，还应切实搞好农产品市场的优惠政策，向一方面减轻农民负担，另一方面增加农民收入的方向发展。
6．用足用活“减、缓、免”税政策。《中共中央、国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》中明确地规定了贫困户、特困村享受农业税的“减、缓、免”政策。笔者以为，该区“七县一片”为国列贫困县，要切实减轻农民负担，就必须在实际中用足用活这项政策，保证这项优惠政策真正落到贫困户身上。一是防止对贫困户界定不准，出现漏定情况；二是该贫困户享受政策不要人为地“平调”到非贫困户身上；三是做到中央有政策、乡镇有行动，严防基层政府为了财政收入而将“减、缓、免”政策，“架在空中”的情况；四是贫困户已变成温饱户或小康户的，应立即停止享受此项政策。
7．完善村提留和乡统筹的计提办法。以往按全乡农民平均纯收入计提村提留和乡统筹的办法，在村与村、户与户收入差别不大的情况下是可行的，但随着农村经济的发展和各村各户收入水平的变化，这种办法已不能体现“公平税负、合理负担”的原则，并且容易出现高报农民收入、多提村提留的问题，乡一级政府应实行“将以乡人均纯收入为依据改为以村人均纯收入为依据计提村提留和乡统筹费”的办法，确定合理负担，把不合理的负担减下去。
8．积极探索税费改革，使有关部门的“三乱”无机可乘。近年来，部门在农民负担问题上的“搭车”现象极为严重，“三乱”并未根除，而积极探索税费改革、实行合理的税费制度，将农民的合理负担统一到一个“税”字上来，是根治“三乱”、切实减轻农民负担的有效途径。但是，就税和费本身而言毕竟是两种不同的收入，它们在性质、归属、负重、征收方面、使用范围等方面存在着很大的差异，“费改税”还存在着本身无法解决的困难。然而，“费改税”在根治“三乱”和减轻农民负担方面的功效还是显而易见的。因此，国家应当在“费改税”上做些积极的探索，以便制定出符合中国国情，便于实际操作，有利于增加税收，减轻农民负担的政策。
（三）加强监督管理职能是搞好“减负”工作的保证。
1．规范政府行为，加快农民负担监督管理的立法工作。党中央和国务院非常重视减轻农民负担工作，已认识到“农民负担重的问题，表现在农村，根子在上边各部门”。（11）并且先后出台了《条例》、《农业法》、《决定》等，但在现实生活中，为什么这些具有法律效力，具有最高权威的《法》、《决定》仍然不能很好地控制农民负担加重的问题？其实，原因很简单，中央和国务院为减轻农民负担在制定《法》、《条例》、《决定》等，而代表中央和国务院执行这些《法》、《条例》、《决定》的“上边各部门”又在为了本单位的利益出台各种各样的《规定》和《办法》，这等于是“左手给，右手拿”，或许是“左手给的少，右手拿来的多”，这种在政策上“一家人打架”的情况自然就对减轻农民负担没有多大制约的作用，甚至“县官不如现管”，有些地方的农民负担还反倒加重了。这种“一家人打架”的情况从本质上反映的政府行为的不规范性是相当严重的，同时，《法》、《决定》落不到实处也反映了在有些场合上“权”大于“法”的问题，并且也说明在我们这样一个半封建残余思想尚未完全肃消、法制尚未健全的国家，解决农民负担问题远不是一个靠法本身就能解决的。因此，减轻农民负担工作呼唤着政府行为规范和加快督管立法的“协同作战”。
2．各级政府应加强对“三乱”源头部门的管理，使“三乱”彻底“断流”。在正常情况下，作为政府下属办事机构的各职能部门的所需基建费用和事业经费是由政府财政按实际需要全额拨付的，俗称他们是“吃皇粮”的，按理说，各部门不应当有自己的利益，部门的利益和政府的利益应当是一致的，部门再“收费”在理论是讲不通的。从目前农民负担的结构来看，由各部门出台的各种“收费”占有相当的比重，群众已有“头税轻，二税重”之说，群众对这个既不代表国家利益，又不代表集体利益和农民利益的“从空中飞来的收费”是很有意见的。中央两办《关于切实做好当前减轻农民负担工作的通知》的[1998]18号文件指出：“1998年除防汛、抗旱、抢险、救灾和专项安排的农田基本建设外，要求农民出钱出物出工的各种达标升级和集体活动必须立即停止。”“要实行农村‘三乱’专项治理部门责任制，谁主管，谁负责。今后，‘三乱’出自哪个部门，就追究那个部门领导的责任。”因此，要切实减轻农民负担，政府应积极加强对其职能部门的有效管理，取缔各种不合理的“三乱”项目收费，使“三乱”彻底“断流”。
3．各级“减负”监管部门应加强对“三提五统”的“全程式”管理，所谓“全程式”管理是指从“三提五统”的定项限额、收取过程、财务管理、支付情况，使用效果等各个环节上进行全面系统的监督检查。具体来说，必须严格保证做到以下几点：一是农民直接交纳的村提留、乡统筹费，以村为单位，不得超过上年人均纯收入的5％，其中村提留要占到“三提五统”额度的一半以上，二是扩大基层民主，实行村务公开、民主管理。要充分发挥乡人民代表大会和村民代表大会的参政议政职能，对“三提五统”收前要上会商量，收中要监督检查，收后要民主管理，支后要大会报告，真正把乡村两级民主制度建立起来。三是加强对财务管理，要继续实行和完善“三提五统”的预决算制度，变“拨付制”为“报账制”，设立专账，由乡农经站统管，乡长审批，实行“一个漏斗”向下管理办法，坚决杜绝改变“三提五统”集体资金性质的作法，确保“取之于民，用之于民”。四是实行审计制度。对“三提五统”资金的使用情况要进行年终审计，发现问题，及时解决。
4．对加重农民负担的违法违纪行为要严肃查处，要重视有关农民负担问题的来信来访工作，对“伤农、坑农、害农”案件要发现一起、查处一起、一查到底、责任到人。对违反规定的，纪检监察机关要依照党纪政规追究责任，对非法收取钱物的，有关部门要按照有关规定责成如数退还，并视情况依法给予经济处罚；对触犯刑律的，司法机关要依法追究刑事责任。
5．建立“农民负担明白卡”制度，提高农民依法纳税和依法拒交“三乱”的意识，乡镇人民政府应当建立本乡“农民负担明白卡”，对本户的农民人均纯收入，粮食面积，农业特产品面积，畜禽情况以及本年度集体要收的“三提五统”数额和劳务负担情况做一详细的统计和说明，核定本户今年应交的合理负担，并给农民说清楚“除明白卡数额以外的”一律为不合理负担，农民有权拒交，这样，农民既明白自己应该负担的种类和数额，也防止有关部门的“搭顺车”现象。
（四）提高农民收入是做好“减轻”工作的根本。减轻农民负担和提高农民收入是一个问题的两个方面，换句话说，农民负担的减轻就是农民收入的提高。因此，积极探索提高农民收入的办法，同样是一条减轻农民负担的办法。邓小平同志早在1982年就指出：“不管天下发生什么事，只要人民吃饱肚子，一切就好办了。”（12）这反映了我们党和国家始终是以“为人民服务”为宗旨的，始终把“人民的利益高于一切”当做一切工作的出发点和落脚点，同时，也阐明了农民负担和提高农民收入之间的辩证关系。因此，我们各级政府应当以邓小平同志的讲话为指导，调动广大农民群众的生产积极性，努力发展本地经济，切实提高农民的收入水平，国家和集体在保证向农民“给”足的情况下，“取”得适度，“取”得稳定，“取”得长久。
参考书目：
①《农民负担监督管理》第1页
②《农民负担监督管理》第2、3页
③《农民负担监督管理》第3页
④《农民负担监督管理》第4页
⑤《农民负担监督管理》第5页
⑥中宣部《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》的宣传提纲第10页
⑦《农民负担监督管理》第13页
⑧《与官员谈西方经济学》第36、37页
⑨《认真学习党的十五届三中全会文件》第25页
⑩《认真学习党的十五届三中全会文件》第24页
（11）《中央办公厅、国务院办公厅关于减轻农民负担的紧急通知》第1页
（12）《邓小平文选》第二卷，第40页
作者单位：榆中县高崖镇
省委党校第20期中青年干部培训班学员
