1908年6月，民政部地度支部会订了《稽核禁烟章程》，共9章23条，对“禁烟十条章程”作了进一步的补充。其中特别增加了在各省设立土市公行，以负责查土报税工作的规定。它要求种户卖烟土和店商买烟土，都必须经过土市公行。否则以走私论处。设立公行可使以往泛滥无际的烟祸趋向治理，这表明禁烟运动正在继续深入地发展。
1908年10月，为了加强对禁吸的管理，民政部又颁布了《发给购烟执照章程》和《管理售卖膏土章程》。《发给购烟执照章程》共18条，规定购烟土膏者均须有执照，无照不得购买；吸烟者自发照之日起，烟量每年至少减吸八成之一；购烟者所购之数量，须有一定限制。《管理售卖膏土章程》也有18条，规定开设膏土店者须有1000两以上之资本，膏土店须将运入和销售膏土之数目呈报，出售膏土须核查购买者之执照，除已设旧膏土店外，概不准新设膏土店。这两个章程的颁布，大大加强了政府对鸦片售卖与吸食的控制。
1909年10月，民政部与修订法律大臣又会订了《禁烟惩罚条例》，使禁烟章程的贯彻有了法律上的保障。不断颁布的严格而具体的禁烟章程，及时指导了禁烟运动的开展。
二、禁烟运动的重大举措
（一）建立健全禁烟机构
1906年11月，清廷下令在京师设立禁烟总局，上海设立禁烟总会，负责调查各省禁烟事宜。1908年4月，又任命恭亲王溥伟、协办大学士鹿传霖等为禁烟大臣。有学者认为，禁烟总局成立于1908年4月7日，当时谕令设立禁烟大臣即等于设立禁烟总局，并认为禁烟大臣就是禁烟总局的主管。有学者认为，清末设立了禁烟大臣，并没有设立禁烟总局。1908年6月成立中央禁烟所，该所制定了《禁烟查禁章程》十条。它规定，戒烟所有权对京内堂官以上，京外监司以上吸鸦片官员指名调验。凡被调验者，必须出具证明确认已戒除烟瘾，才能继续供职。京外各衙门则由该衙门主管官员严密查禁，否则即将该管官员交部议处。1910年11月，北京成立了“中国国民禁烟会”，该会联合各省厅州县自治团体，设立禁烟分会，要求缩短禁烟年限，并争取各国教会、慈善会对禁烟进行声援。禁烟机构的不断完善和禁烟团体的成立，使从中央到地方的禁烟连为一气，有利于提纲挈领，加强领导，为禁烟成功奠定了良好的基础。
（二）与英国政府签订禁烟条约
在国内积极采取禁烟措施的同时，清政府多次与英国交涉，签订禁烟条约，并与中外反禁烟势力作了坚决的斗争。1907年12月，清政府与英国签订了《禁烟条约》六条。主要内容为：（1）逐年递减英印鸦片的进口。以印度原来每年向中国出口51，000箱鸦片为定额，按年递减1／10，从1908年开始10年减尽；（2）双方禁止香港烟膏输入中国；（3）重征洋烟税厘，每百斤进口鸦片征收税厘银220两；（4）租界实行禁烟；（5）禁止吗啡进口；（6）同时申明，该条约先试行3年，再定递减。此条约的签订，坚定了清政府的禁烟决心和信心，同时也给它增加了压力。清廷标榜“自强”实行新政，惟恐禁烟失败被列强耻笑，因而加倍努力。如1907年10月，因睿亲王魁斌、庄亲王载功、都御史陆宝忠等吸烟积习未除，清廷特发上谕，另将所任差缺派员署理。
在中英禁烟条约签订的第二年（1908年），英国驻华公使朱尔典（John Newell Jordan）就曾对中国禁烟预言说：“要使十年内扫除至少一世纪以来所成长的，并且在帝国八百万成年人口中已根深蒂固的习惯，我想是历史上很少曾试行成功的一项工作。”为表现清政府对力除积弊一鼓作气的勇气和精神，1908年3月，清廷再次发布禁烟上谕，强调指出：“鸦片盛行以来，流毒异常惨烈……今神州古国种类日弱，志气日颓……若永远困苦于沉痼，势必无以为国”，禁止鸦片“事关国势强弱，民命寿天”，“无论如何为难，必期依限断绝”。
禁烟运动遇到了来自国内外的重重阻力。清末新政时期，广东禁烟运动在许珏的主持下，针对中外鸦片运输、销售和吸食等各个环节采取了许多积极措施。这些措施在一定程度上限制了外国鸦片的销路，从而影响了一些中外势力的毒品利益。他们相互勾结在一起，制造种种借口和事端，千方百计地破坏中国的禁烟运动，并极力怂恿其外交官出面干涉中国的禁烟运动。于是英国公使朱而典和驻广州领事杰弥逊（JamesWilliam Jamieson）一次次向中国政府发难，它们忽而抗议广东禁烟总局推行“牌照捐”的内容，忽而攻击中国官员的查禁活动，根本目的是为了保护英国商人的毒品利益，设法延长毒品贸易时间。许珏站在禁烟的立场上，为了捍卫国家禁烟主权，针对英国外交官的蛮横干涉和无理取闹，进行了坚决反击，揭露了其罪恶阴谋。但清廷内务部在英国外交官的要挟下被迫签订了撤销广东“牌照捐”的屈辱性条款。尽管如此，许珏仍为中国的禁毒事业做出了重要贡献。
中英禁烟条约试行三年之后，中国禁烟已初见成效，不少省份已禁绝罂粟种植。因而，清政府与英国政府于1911年5月8日又订《中英禁烟条件》十条及附件十条。主要内容是：英国政府同意在今后7年期限内逐年减少鸦片输入，到1917年底将完全停止；并应允如不到7年，有确实凭据能够证实土产鸦片绝种，则印度政府向中国进口的鸦片同时停止；如某省先行完成禁种任务，该省亦可停运印度鸦片；同意将进口鸦片税每担110两提高到350两。其中第三条规定，“无论何省土药已经绝种，他省土药亦禁运入，显有确据，则印药亦不准进入该省”。英国从本国利益出发，在印度鸦片税收已减少的情况下，为了传教事业和工商业者的利益及国家的声誉，同意在中国禁烟确有成效时停止运进印度鸦片。英国对华鸦片政策的改变，在客观上有力地促进了清代第二次禁烟运动的蓬勃发展。但是《中英禁烟条件》并没有根本改变英国强行向中国输入鸦片的立场，其仍然垄断着臭名昭著的毒品贸易，因此，同第一次鸦片战争以来所有关于鸦片贸易的条约和条款一样，均属不平等条约，中国的主权又一次遭到了践踏。
（三）采取措施，弥补因禁烟而损失的巨额税银
众所周知，在鸦片弛禁的半个世纪中，清政府一直把洋药、土药税厘作为重要的经济来源，到20世纪初，年收入已达800万两。洋药税厘主要用于练兵经费和各省额款。当时清廷正在推行“新政”，编练新式军队，开办新式学堂，投资新式企业，需要用钱的地方很多。然而，从1908年开始，印度鸦片和国内种植每年减一成，这意味着清政府每年将递增损失80万两税银，这是一个巨额的递增数目。如为此，清政府动员一切力量，想方设法弥补这一重大损失。1907年9月，清廷推行印花税法，制定“印花税则十五条”；1908年6月，又议定盐斤加价，加价后的收入以一半解部抵补练兵经费，一半划归产盐区充作经费。后来清廷又令各省自筹抵补之方。尽管筹款补救并不顺利，1909年清廷仍发布上谕，再次表示愿意牺牲鸦片税收为民除害：“国家财用虽绌，岂恃此鸩酒漏脯以救饥渴，而不为吾民除此巨害耶？”这道上谕发布后，度支部又奏请整顿田房契税，以递补洋土药税。同时，各省纷纷献计献策。如广西巡抚张鸣岐请收宰牛之税，云贵总督沈秉垄拟开滇省矿产等。以上措施，从主观目的上看，表明了清廷是在切实认真地禁烟，是积极可
清末禁烟运动的成效及其局限性
一、清末禁烟运动取得了显著成效
从1906年开始直至清末的禁烟，是中国历史上第二次真正意义上的大规模禁烟运动，由于政府痛下决心，敢于发动和依靠人民群众，在人民的大力支持和国际社会的配合下，取得了可观的成效。在整个禁烟运动中各地出现的是官民一致，力除积弊的轰轰烈烈的禁烟场面。政府每有禁烟谕令或章程则立即张贴于城乡，以使家喻户晓。由于清末各地的鸦片流毒程度与罂粟种植情况各有不同，各地禁烟的侧重点自然有所不同，有的侧重于禁吸，有的侧重于禁种，有的禁吸与禁种并重。因此各省的查禁方法、步骤亦不同，统计方法也有所不同，故很难以某项统计数字显示其禁烟成效。总体说来，在禁烟令下达之后，全国各地纷纷响应，禁烟取得了显著成效，应予充分肯定并对其经验和不足进行全面总结，以资后世借鉴。
（一）禁种取得巨大成果
根据中英禁烟条约，中国要在10年内禁绝外国鸦片进口，就要同时禁绝土产鸦片。这样一来，清政府有了紧迫感，对禁种尤为重视。一些督抚还纷纷奏请朝廷缩短禁种期限，以达速绝。此后，山东、江苏、直隶、河南、山西、陕西、奉天、安徽等省，均宣布从1909年起一律实行禁绝。据此，清廷改变原来规定的各省禁种期限，要求陕、甘、川、黔少数省份限于1913年完成禁种外其余各省一律提前于1909年底完成禁种。各省禁种自1908年开始加紧进行，到1910年秋季，各省禁种罂粟的亩数当以万计。经民政部派人下乡实地踏勘，调查结果显示，直隶与山东两省的禁种净尽；奉天、山西、湖北、广东省仅有零星种植；黑龙江、江苏、安徽、广西、福建五省各有二三州县尚未禁绝；河南、浙江、江西、湖南四省虽宣布禁绝，仍在个别地方发现较多种植；云南、吉林、新疆3省虽有较多种植，但大面积种植的局面已经改变；陕西、甘肃、贵州和四川4省为延期禁种省区，其中四川基本实行禁种，其他3省计划于1911年彻底禁种。对此，清廷并不满意，要求各省应完全禁种，并严惩失察官员。1911年初，各省禁种进一步取得积极成效，清廷下令各省土药统税局即行裁撤。不久，奉天、吉林、黑龙江、山西、四川5省宣布已完全禁种。于是外务部致函英国政府，要求根据中英禁烟条约禁止印度鸦片进入上述5省，同时又奏请朝廷，饬令5省督抚仍随时查勘，凡已禁绝种烟之地永远不得复种。经过各方面努力，到清政府最后灭亡的前夕，虽然全国范围内尚不能说完全禁种，但大部分地区已经禁种，取得了难能可贵的成效。
特别值得一提的是云南省。在清代末年，全国普遍实施禁烟行动之时，云南省因其种植罂粟历史久、面积大、产量高、影响深，在全国的禁烟运动中被列为重要地区。但在相当长一段时间，云南的禁烟行动步履维艰，收效不大。光绪三十三年（1907年）五月，锡良从四川调至昆明担任云贵总督，云南的禁烟行动进入到雷厉风行时期。在禁种方面，锡良采取的措施是调查种烟农户数量、种烟地亩面积，积极宣传禁种罂粟。拟在三年的时间内完全禁绝鸦片，其方法是第一年由地方官先行告诫农民，在禁烟问题上有所准备；次年则认真查禁烟亩数量，限制种植面积；第三年则强迫农民禁止种烟，做到根株净尽为止。经过努力，光绪三十三年比较光绪三十二年的种植亩数已经减少了3成到6成不等，禁烟形势十分乐观。于是锡良趁热打铁，加快禁烟的步伐，决定在一年之内完成禁种任务。为了配合此项工作，确保外省的鸦片不倒灌云南，破坏禁烟行动，影响地方经济，锡良特别请求中枢考虑缩短禁烟的期限，饬令各省区亦在一两年的时间里禁绝鸦片。为此云南省当局采取一些断然措施，如用军队来对付抗铲者，强制性地贯彻禁烟法令。“三十四年（1908年）冬，镇南三乡因禁种烟苗办理未善，愚民警变，接连楚县所属前后哨地。后大宪发兵剿抚，雄雄哨地愚民死者一百二十八人。”消息传开，云南各地一时风声鹤唳，人心惶惶，禁烟不令而行。
（二）禁售、禁吸成效显著
根据禁烟法令，所有烟馆限6个月内关闭，随后依照法令认真查禁。此项工作从1906年底开始，本拟雷厉风行，于1907年初闭歇全国烟馆，因阻碍较多，于1907年年中始见成效，各省关闭了各城镇数以万计的鸦片烟馆。现汇集北京、天津、上海及部分省会的情况如下：
京师：“京师各烟馆早由警厅宣示章程，至本年四月初六日一律停闭，现已将届其期，故又由警厅出示，饬令切实遵行，至期概行歇业”。
天津：“宫保札饬南北段，禁止烟馆并酒楼、饭庄，一概不准开灯，统于月底（指光绪三十二年十月——引者），一律严禁，目前已经北段总局出示严禁矣。”“现因禁止烟馆，有本埠烟馆二十五家，禀请商会，函请总局展限。现经总局准展至十一月底一律闭歇。”
上海：“上海城厢内外各烟馆，奉谕于五月十二日一律闭歇，而城中各烟间至十一日为止，已先后一律闭歇净尽。”
济南：“所有省城烟馆已于五月初一日全行封闭，间有私开者，已枷号示众，此事均由巡警局办理。”
苏州：“苏城内外烟馆在二十及二十五日两限前，闭歇者共一百九十余家……其余各家亦经禁烟局会同三县，谆谆劝谕，于二十六日一律闭歇。”
杭州：“杭州地方官饬令阖城鸦片土局于华六月三十日一律歇业。又云，该城内外烟馆亦于是日一律闭门，另图他业。”
南昌：“赣省城厢内外烟馆现经警察局谕令先期报歇，故日来停闭者不下一二百家。”
武昌：“张香帅电告民政部云：武汉烟馆已于六月初一日一律勒闭，谕令别谋生计。至其租界烟馆，现与各国领事晤商，亦易就绪，行将一律禁止。”
桂林：“粤西当道曾以出示禁烟，计省城在去腊底已一律禁绝。至各府州县城市乡村等，限至六月底止，过期倘各店铺尚有售卖烟具等，一律充公。”
南宁：“此次关于禁烟政策，因上宪敦促甚严，故南宁当道近日颇能振励禁办。有阳奉阴违私设烟馆者数人，被宣化县李大令拘获，饬令长枷游街示众，近所搜获烟枪数百枝，皆当堂捶毁。”
以上情况，主要根据督抚的奏报和巡警局的告示，表现出地方高级长官奉行谕旨，取缔烟馆的决心。与取缔烟馆相比，严定期限，让瘾君子断瘾是一件更困难也是更重要的工作。因为烟馆设在明处，只要官方有决心，一纸禁令就可以全部取缔，而瘾君子躲在家中，在10年禁绝期限内可以照常吞云吐雾。尽管烟馆取缔后，政府逐年递减烟店，对烟民吸食烟膏、烟土的数量也有严格限制，但瘾君子们自有应对之策，“自限年禁吸之令出，殷实之户多广购烟土，暗备后来吸食之资”。“烟癖颇重，于先未申禁时，早已买就烟土数箱，恐申禁后不易再买，亦未雨绸缪之意也。”因此，取消公共吸烟场所后，切实有效地逐年减少吸烟人数是禁烟运动成败的关键所在。
