被誉为“功在当代，利贯千秋”的“退耕还林”工程，是我国为改善西部地区生态环境恶化现状而采取的一项战略性生态建设工程，是以改善生态环境、减轻土壤侵蚀、防止耕地沙漠化为目标的一项社会生态系统工程，是我国林草业生态建设史上涉及面最广、政策性最强、规模最大、任务最重、投入最多、群众参与度最高的生态建设工程。自1999年10月以来，先后在陕西、四川和甘肃三省试点，并逐步向整个西部和部分中部地区推广，计划到2050年使西部地区的自然生态面貌发生根本性改变。据研究，18°是土地坡面侵蚀增强的临界坡度。按照政策规定，退耕还林（草）针对的是＞25°的陡坡耕地，而黄土高原＞15°的陡坡耕地占到全区总耕地面积的27．82%，其中，＞25°的陡坡耕地占全区总耕地面积的7．76%（据笔者考察，实际比例比这要高出很多，因为，在山区被乱垦的大量陡坡地基本都没有被统计部门统计在内，相反，平地数量一直处于递减趋势，如水蚀、建设占用）。退耕还林（草）的生态效应包括植被效应、水文效应、土壤效应和与之相关的小气候效应等，主要表现在对生物多样性、土壤性状和水土流失的影响。
3．1退耕还林中存在的几个问题
黄土高原地区是我国退耕还林的重点区域，实施退耕还林工程对黄土高原地区的重要意义无论怎样估价都不会过高。自1999年开始以来，已经实施了8年多的时间，取得了良好的成绩，但也出现了一些始料未及的问题。
3．1．1主体利益目标不尽一致，严重影响退耕还林质量和效益毋庸讳言，在一些半干旱地区，实际存在着国家要“被子”，地方官员要“面子”，农民要“票子”的利益目标差异，形成信息不对称的三方博弈格局。中央政府以生态效益最大化为价值取向。地方政府作为生态环境建设和保护工作的具体组织者和管理者，在主观上也追求所在地区的生态环境能够改善，为当地经济的较快发展创造较为良好的自然环境。但基于对地方拮据财政的考量，很容易将借助生态环境建设争取中央政府的尽可能多的资金支持作为首要选项，也不排除一些地方官员将上级倍加关注的退耕还林工程作为一次出风头、要“政绩”的机会，从而去干有悖于中央政策精神的事。农户是生态环境建设的末端实施者，经济理性和经验常识使他们对所搞的退耕还林（草）将来的微薄甚至没有的收入预期心知肚明，从一开始就没有将以后的生活出路寄托在退耕地上。他们从事退耕还林劳动的动力取决于施工中的即期劳动力价格，即以当期货币收入最大化为唯一选项。可见，三方利益主体的价值取向大相径庭。以致在一些地方出现了地方政府和农户在生态建设工程中合谋应对中央政策的情况，从而导致中央政策在执行中走样。比如，一些地方干部不顾当地气候实际，重路边、轻深山，重还林、轻还草，重退耕数量、轻保护质量，结果出现了大量苗木枯死问题。为了应付检查验收，又不得不反复补种树苗，被迫从事“补了死，死了补”的无效循环劳动，浪费了大量人力和财力。更为严重的是，一些地方为了突出政绩，为了得到比较多的国家补贴，为了追求视觉效应，要求退耕地整齐划一，超规划地安排退耕数量，甚至将不符合规定的缓坡耕地也安排退耕。已经出现了“该退的没退，不该退的退了”的现象，造成了粮食大量减收的损失。
3．1．2对农民今后生计问题考虑不足中央首次出台的退耕还林补贴年限明显偏短，国家已于2007年作出了延长的政策调整，这就能够在很大程度上暂时解决已退耕地农户的生计问题。但是，因为第二次执行的补贴标准只有原来的一半，这就等于近几年主要靠退耕补贴（半干旱黄土丘陵区退耕地的补贴收入超过机会成本，一些主要退耕农户的退耕补贴单项收入超过了其他农户各项总收入）生活的农户要面对收入减少的现实。另外，在干旱半干旱地区，退耕还林（草）切实存在着质量问题，即使第二次补贴到期时，靠退耕地的收益来维持生活的前景渺茫，所以复耕反弹的潜在隐患依然如故，区别只是将出现反弹风险的时间推后而已。
根据对宁夏原州区退耕还林的实地调查，集中连片退耕导致农民退耕后剩余基本农田数量变异系数增大，出现退耕大户、半退耕户和全退耕户，人均剩余基本农田在0．13hm2～0．20hm2的仅占9．4%，远未达到政策要求的标准，人均基本口粮田不能保证。国家政策兑现到期后，还林还草成果很难巩固得住。此外，国家林业局为了解决农民增收问题，规定了一批有经济价值的树种作为生态林种，然而农民却偏向于还经济林。造成还草比例小，品种单一，既容易发生大面积病虫害，也使畜牧业等后续产业难以形成规模，甚至出现供过于求、果贱伤农的现象，农民的长远利益难以实现。
3．1．3树草种选择失当过去几年间，不少地方比较普遍地采用紫花苜蓿草与乔木混种的办法，被炫耀为生态与经济“双赢”的好办法。李军等研究结果表明，在半湿润区、半干旱区和半干旱偏旱区，各类苜蓿草地土壤湿度平均值分别为10．84%、7．1%～7%和5．45%，明显低于当地土壤稳定湿度值和荒草地土壤湿度值，土壤水分过耗量分别为540．2mm、641．1mm和455．0mm，平均土壤干燥化速度分别为61．2mm/a、101．9mm/a和99．0mm/a；3种类型区各类苜蓿草地年降水入渗深度分别为187cm、144cm和173cm，降水入渗深度以下深层土壤湿度保持稳定的干燥化状态；土壤干燥化强度随苜蓿草地生长年限延长而加剧，3年生苜蓿草地为中度干燥化强度，土壤干层厚度达到500cm～760cm，4年生以上苜蓿草地已达到严重干燥化和强烈干燥化强度，土壤干层厚度超过940cm～1000cm；通过粮草轮作使苜蓿草地土壤湿度恢复到当地土壤稳定湿度分别需要6a、11a和18a以上。
刘孝利等人依据2003—2005年跟踪研究，发现与参照系草木樨、沙打旺、自然撂荒三项指数比较，紫花苜蓿深层土壤水分状况最差，低于草木樨和沙打旺，并显著低于撂荒地。
据调查显示，山西6个县，81%的农户退耕地种植了经济林木或者苜蓿。为了减少水肥消耗，大枣、花椒、苹果等经济林下没有灌草配置。由于生态林看不到经济回报，大部分经营粗放。除柠条、沙棘林外，其他人工生态林都不同程度存在周期性衰退、“小老头树”、“土壤干层”问题，或者树种单一、乔木灌草层配植不合理问题。由于退耕还林（草）政府补助较高，再加上有些地方政府部门过分注重形式，体现政绩，实行了“集中连片”，有些地区把不该退的机修梯田也退了，有些农户人均耕地保留不到0．1hm2，埋下了以后可能复耕的隐患。
丰富的乡土树种没有被充分利用，退耕后一般营建了经济林木和经济草本植物，种类单一，晋陕两地木本植物被利用的仅有大枣、花椒、仁用杏、油松、侧柏、柠条、沙棘等，草本仅限于苜蓿、沙打旺。即便是这些树、草种，有些也没有做到适地适树（草），适地适林。
陈一鹗、刘康的研究结果认为，4～5年生紫花苜蓿草地的耗水量为降水量的1．4～1．7倍，3m土层水分的支出大于收入，证明苜蓿草地随生长年限的延长也增强了深层土壤的干燥化作用。
李军等的研究结果基本响应了以上观点。黄土高原苜蓿草地水分持续利用的合理年限为：半湿润区8～10年，半干旱区6～8年，半干旱偏旱区4～6年。
超过合理利用年限后，拟采取粮草轮作和翻耕后雨季休闲等措施来缓解土壤干燥化危害，维护草地深层土壤水分生态环境的健康。初期4～8年生苜蓿草地土壤干燥化趋势十分强烈，此后长期在较低水平上，随降水量变化而波动，随生长年限的延长，苜蓿草地土壤干层逐年加深和加厚，旱作苜蓿草地土壤干燥化危害不可避免。
