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第11章 干涉的最后手段——军事干涉

干涉行为和现象的出现是对国际社会中处理国家间关系常态方式的一种跨越,这种跨越虽然与现有的国际法律制度之间存在某种客观的联系,但终究还是以缺乏法律依据的形式而出现,而国际关系行为体与国际法律制度之间的这一层关系恰恰也是军事干涉在实践中包含的,因此,认识干涉是分析军事干涉的重要基础。在行为体的对外政策选择中,以采取军事行动的方式来处理对外关系并不是首要的和最佳的选择,我们假设所有行为体的决策行为都是建立在理性的基础之上,那么我们需要探索的问题是很多的:军事干涉究竟是如何演变而成的?它在理论上和实践上受到了哪些因素的具体影响?在冷战结束以后的世界里军事干涉所表现出来的特点是怎样的?

军事干涉是使用武装力量的干涉,是干涉的最后手段。由于国际关系行为体在处理相互之间关系时遵守互不干涉的原则是应尽的责任,因此,从不干涉原则的存在到干涉行动的出现是一种逻辑上的反向关系,干涉行动是国家间关系在特定情况下的产物,国际社会某一领域紧张关系或危机的客观存在、关于干涉的政策主张的出现、国家间的实力和影响力对比,以及国际范围内行为规范和法律制度在一定程度上的缺陷都会成为干涉行动出现的条件,正是由于存在这些特定条件的限制,干涉行动的出现并不是处理国家间关系方式的常态表现,而作为干涉最后手段的军事干涉,更是特殊中的特殊。那么干涉究竟是怎么演变成军事干涉的呢?或者说,为什么在这么多限制条件之下军事干涉还会出现呢?

迈克尔·沃尔泽认为,军事行动是与人道主义援助紧密相联的,武力介入的本意并不是为了从本质上改变国家间关系,而只是为了使通过援助改善受害人群处境的行动在不受当地人包围或袭击中进行。然而,通常情况下,军事干涉是在干涉行为的不断升级中演变而来的,在第一章中,我们已经依照烈度对干涉进行了分层,由低到高分别为发表言论、通过议案、实施援助或制裁和军事行动,对于干涉行动的实施主体来说,越是采取较高阶段的行动其所要付出的成本和代价就越大,政策制定和采取行动时所要遇到的来自国内外的阻力也就越大,也就是说,从符合常规的逻辑来讲,只要能有效地解决具体问题,干涉主体一般更愿意付出较低的成本和代价而不愿意在决策和行动过程中冒过大的风险,换句话说,采取军事行动既是最后的选择,也是迫不得已的决定,是对和平改善关系无望的悲观主义的决定。

传统的外交手段是影响国家间关系的重要工具。莱恩·鲍拉德认为,外交具有五种功能,它可以进行广泛的信息交流、可以就特定的问题进行谈判和讨价还价、可以贯彻政府对其他国家的战略规划、可以处理冲突以及解决国家之间的问题和纠纷。为了实现传统外交应有的功能,特别是在处理冲突的过程中,需要尽量避免使用武力的强制方式,一般会先对各方进行调停或仲裁。但不管采取何种措施,谈判都是其间常用的手段。在谈判之前或谈判的进程中,为了使谈判能顺利、有效地进行,除了选择恰当的谈判地点之外,谈判一方常用宣传、评论等方式来施加影响,促使谈判另一方放弃原有的立场;接下来的问题便是就所面临的问题提出解决方案、形成协议,以及对协议条件中一时难以取得一致意见的部分进行讨价还价,当然,就谈判各方而言,谁都希望尽可能多地实现自己的利益和价值而尽可能少地付出代价。如果任何一方都不愿意作出妥协的话,谈判就有可能中断,这种情况下,威逼、利诱的方式有时也被用来促成谈判,这一方式还能迫使不愿意参加谈判的一方坐到谈判桌上来。在笔者看来,谈判类似于一种博弈,在使用说服、威胁、压制、承诺等手段的过程中,双方之间相互影响、相互猜测也相互顾忌,因此,相互尊重和坦诚相待是使谈判取得进展的重要条件,即便讨价还价也需要建立在可行的基础之上,只要双方都不采取一意孤行的立场,那就会成为解决问题实际进程的起点。

但是现实谈判中的情形常常不尽人意,特别是实力地位占有优势的一方多半会提出苛刻的协议条件并采取咬紧牙关、决不退让的强硬态度迫使对方接受,这就会人为地使谈判陷入僵局。谈判僵局的出现也是干涉方实施经济或其他影响力的前奏,根据戴维·鲍德温的观点,他把获取影响力的经济手段分成正面和负面两种行动,即通过奖赏性的提供或者惩罚性的削减各种资源、商品或劳务来施加影响。但是奖励或惩罚措施真正的影响力来源于目标国在这些方面易受损伤的程度,取决于一国对外部资源、商品或劳务的依赖程度,或者说其国内在这些方面的替代性如何,在无法找到替代物的情况下,奖励或惩罚的措施就会变得有效。彼得·伯杰克对实施经济制裁的影响力进行了研究,认为只有在被制裁国的社会经济和政治制度本身并不稳固,而且受制裁使其所付出的代价不断上升的情况下,制裁的可能性才会增加。对干涉国来说,使用经济制裁手段“不像动用武装部队那么冒风险而刺激人,却仍然可以给予公众以‘有所作为’的印象”,因此,尽管经济制裁的作用有限,但它还是干涉国常用的施加影响的工具,因为不论多么发达的国家都会存在某些领域的脆弱性,“答应给对方以奖赏、进行劝说、提出合法性的要求以及让对方体会到解决问题的诚意都是比使用武力威胁更有影响力的办法”。

在实施经济影响力的若干办法仍不奏效的情况下,通过国际组织或现有的国际法来解决问题(尤其是针对解决冲突)也是一个较为合理的选择,尽管国际法存在需要不断完善的问题,而国际组织在调解纠纷时也并不一定都能起到十分出色的作用。另外,遵循惯例也是行动合法性的重要组成部分,况且从历史来看,正如厄恩斯特·哈斯所说的那样,“地区性组织在处理非暴力冲突事件时是有效的,而联合国在对付高烈度冲突时曾经采取的行动也较为有效”。而且,在必要的情况下,联合国还可以在国际法原则规定的基础上采取集体行动来对付正在出现的各种危机。

使用武力常常是用尽所有手段之后的选择,因为它不仅是一个强制的过程,而且直接影响到国家之间各种资源的分配格局。在实践中,威慑也是一种与使用武力相关的实施影响力的方式,雷蒙·阿隆认为“威慑就是知道一方能在何种条件下以何种方式阻止另一方做某事的具体情况”。罗伯特·杰维斯认为威慑“是行为体一方以造成损害相威胁从而强迫其他行为体按照自己的意志行事”。调动军队、部署军队、长期驻军等方式都是通过威胁使用武力告诫对方采取或不采取某些特定的行动。当然,所谓“不战而屈人之兵”,军事威慑的目的是希望通过军事威胁来避免使用武力,从而改变局面。但是在干涉过程中使用威慑实际上也是以虚张声势的手段来获取被干涉方的信任,其影响力来源于威慑者的实力、使用实力的意志、这些实力和意志对被干涉方的心理产生的影响力以及被干涉方对此如何作出评估等因素。威慑可以制约敌国的有效进攻力量,并由此而获得政治影响力。可见,威慑既是军事技术概念,也是心理——政治概念。威慑还是一种危险的敌对关系,由于在威慑的有效性问题上主观性的因素起着更多的主导作用,这使得威慑常常陷入困境之中,或者在威慑使用不恰当的情况下可能直接导致使用武力的行动。

使用武力并不是一种必然的趋势,因为“在绝大多数情况下,动用军事力量代价高昂,而且其成效如何难以预料”。但这一方式却一直以来都颇受政治家和理论家的推崇。鲁道夫·维金斯认为,政治、文化、社会、种族、意识形态等问题的复杂性使外交成为一种博弈式的游戏,国家在这些问题上都有可能被将死或受挫,政治活动家们于是创造了一些解决问题的办法,外交协商、国际会议、媒体宣传、互设大使、国际法庭、友好往来、商业互通等都是有益的实现途径,军事行动是最后却也是处理国家间关系时常用的手段。维金斯研究了美国的军事干涉,发现在20世纪的前30年里,美国仅对加勒比海的6个国家实施过军事行动,而自1933年以后,美国的对外政策中使用军事干涉的几率越来越高,并成为一种重要的外交手段。著名的国际法专家理查德·福尔克在“9·11”事件后表达了这样的观点:为了防止恐怖事件的再次发生,就必须采取包括军事行动在内的反应行动。当然,与使用武力直接相关的可能还是国家的各种利益,“人道主义的事件如果不构成对外部国家政治、经济利益的威胁,那么各个国家是不会有兴趣进行强制性的外部干涉的。”

使用武力可分为直接和间接两个层面,“间接使用武力包括以提供训练、武器装备和情报等方式给予另一方军事援助,这就有可能使得到援助的一方为了自己的目的而直接使用武力”,直接使用武力就是面对面的实质性作战。干涉由上述各个层次的手段发展到直接使用武力的最高形式,从逻辑上说应该是“穷途末路”之下的最后选择。任何一个事态的解决方案(包括干涉)都是被选择的,而发表言论、举行谈判、实施经济措施、进行威慑、直接使用武力等各个层次的干涉手段也是被选择的,换句话说,在从干涉向军事干涉的演变中,至少经历了两次选择过程(一次是选择干涉,另一次是选择军事干涉),虽然其问也存在一些客观现实和事态的发展,但主观性的因素显然起了更重要的作用。根据朱利亚·梅特斯对科索沃战争的研究,他认为在科索沃的塞尔维亚人和阿尔巴尼亚人之间的关系陷入僵局、阿族人已经开始耐心地作“消极抵抗”之时,国际社会并没有采取积极的和平努力,而是决定实行预防性的打击作为和平解决事端的替代行动,这说明在使用武力问题上客观的事态发展和主观的努力之间还是存在距离的。因此,笔者认为,直接使用武力的军事干涉并不是处理国家间关系时一个必然的选择。然而我们也无法单纯地以主观性作为对军事干涉起源的解释,而必须回到政治分析层面,去搞清楚究竟在军事干涉的整个过程中存在哪些起作用的因素,以及它的存在对现实国际关系带来的影响。

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