发达国家和一些国际性组织利用其先进的通信技术、完善的社会共享体系已经在建立统一的自然灾害信息系统方面作了大量的工作，并取得了一些进展。上世纪80年代以来，全球逐步建立了若干个以灾害信息服务、灾害应急事务处理为目标的灾害信息系统，主要有：①全球危机和应急管理网络，由加拿大应急管理署主持，主要内容包括建立全球应急准备、响应，提供减灾和恢复方面的信息；②全球应急管理系统，由美国联邦应急管理署主持，主要业务包括同国际系统连接，进行灾害管理、减灾、风险管理、救助搜索、灾害科研等；③国际灾害信息资源网络，由联合国国际减灾十年办公室主持，主要开发了一个国际自然和技术灾害的信息网络原型；④拉丁美洲区域灾害准备网络，由泛美洲健康组织管理，主要负责同六个拉丁美洲国家和加勒比国家的灾害管理机构进行联络；⑤紧急响应联系，由美国联邦应急管理署主持；⑥模块化紧急管理系统，由挪威、法国、芬兰、丹麦四国共同开发，主要开发了一个包括环境信息、公众保护、在线培训和遇灾反应的集成平台；⑦日本灾害应变系统。上述的信息系统大都已开始工作，在灾害信息共享、协助各国政府制定减灾决策、对国民进行防灾教育、处理紧急灾情等方面，发挥了十分重要的作用。
我国自然灾害种类繁多，而灾情信息分散于各部、局、省、市、自治区。目前我国主管灾害的专业部门，如气象局、地震局、水利部、国土资源部、农业部都各自建有内部的信息网络系统，有些已经开展了部分的信息交流。但由于条块分割，使得一般政府官员、社会公众无法了解一个地区、一个城市的灾害总况，这对于国家制定统一的减灾国策、立法、管理、经济、建设、教育，军工等等方面都是一个根本性的缺陷。因此，我国应建立全国性统一的灾害数据库，然后以遥感、遥测数值记录、自动传输为基础，建立空、地、人的立体监测网和综合信息处理系统。
五、建立政府应急管理的财政保障体系
由于经济发展水平方面的原因，我国的减灾投入问题至今未能很好地解决，一方面国家财政困难，拿不出更多的钱用于防灾减灾投入；另一方面，由于投入不够，每年灾害造成的损失越来越大，又影响了国家的财政税收；另外，各地方政府等、靠、要思想严重，减灾投入意愿较为薄弱。这种现状使得灾害造成的损失一年比一年大，在个别地方，还变成了社会的不安定因素。因此，必须构建政府应急管理的财政保障体系，以适应现代灾害管理的需要。
1．加强政府对减灾工作的投入和管理，减灾经费纳入国家预算体系
防灾减灾I作从根本上讲是一项利国利民的公益性事业，各级政府均应责无旁贷地承担起这项任务，各种抗灾救灾的资金投入均应在政府的统一领导之下进行。针对现在灾害损失越来越大的情况，应加大灾前主动性投资的比例，包括对各种已建工程的维护和改善。在减灾投入政策方面，应实行分级管理、分级负责、分级负担的原则，采取小灾由地方各级政府承担，大灾巨灾由中央政府和地方政府共同承担（中央政府负担大头）的原则，并应将减灾投资列入各级政府财政预算中，随着经济的发展逐步增加其比重。
2．建立国家应急基金
所谓应急基金是指政府和社会筹集的专门用于灾后灾民生活救济的款项。从长远的观点来看，应该建立全国性的防灾减灾基金，由中央政府的相应专门机构来管理，由救灾主管部门统一管理，轻灾年结余可转下一年度，以解决目前我国普遍存在的减灾资金不足的严重问题。国际经验表明，专项救灾基金的发放，对于灾区重建，人民生活安置所起的作用绝不亚于保险。因而，随着中国经济的发展，国家和社会团体及个人收入的增加，适时增设抗灾、救灾基金是十分必要的。
3．建立符合中国国情的灾害保险制度
保险，是利用社会力量分担风险，并利用保险的自我发展和积累，开展救助与补偿，从而为国家财政分担一部分不可预料的风险损失的社会保障形式。这是市场经济发展的产物。从社会发展的稳定性来看，保险也是一种源于社会、代表社会、促进社会内部稳定的稳定器。灾害保险是抵御自然灾害的有效对策之一，已为世界上许多国家所采用。当前，中国正处于社会主义市场经济的完善过程中，必须从过去由国家统包的单一救济转向社会（利益主体）自我保险为主，国家适当补贴的多渠道救济。
为此，必须建立旨在社会补偿的救灾保险制度，城乡居民住宅和主要贵重财产实行强制性财产保险，应当充分发挥社会保险的经济补偿器作用和社会稳定器作用，使各类保险机构真正发挥社会保险机制。
六、广泛动员社会力量，争取社会对减灾的支持与参与
减灾不仅仅是政府的计划和行动，同时它也是一项社会性行动，必须取得全民的支持与参与。首先必须动用一切传播手段和教育途径，宣传灾害知识，树立减灾意识，使“防患于未然”、“人无远虑，必有近忧”等中国传统的减灾思想，以及当代减灾与发展的新见解、新观念家喻户晓，由此唤起民众对自然灾害的危机感和减灾的使命感。广泛普及灾害知识和减灾的基本技能，既要提高每一个人避灾、抗灾的能力，又要增强社会整体统一行动，增强防灾、抗灾、救灾的能力。深入、持久地开展减灾教育，使下一代从小树立减灾意识，增强全民减灾能力。通过减灾教育，使干部、群众树立忧患意识，加强生态环境意识，克服短期行为，提高防灾意识和应变能力。日本由于经常面临各种自然灾害的威胁，十分重视公众的危机意识教育，经常通过演习等方式，使人们能居安思危、处变不惊，大大增强了整个社会应对自然灾害的能力。其次，广泛动员民间资源，调动民间组织抵抗自然灾害的积极性。民间力量的积极介入不仅极大地增强了参与者的自豪感、民众的爱国热情和民族的凝聚力，而且也极大地减轻了政府的压力，使得政府有更多的精力致力于国家的长远规划与战略发展。在国外，各国都非常重视民间组织在防灾减灾中的重要作用，正如国际红十字会东亚地区宣传代表弗朗丝女士认为：“在中国，政府和军队起到主导作用，西方国家却是由红十字会来担当主要救助角色。”例如在美国，经常通过广播呼吁民间的土木技师、结构技师、建筑师、医师护士等专业人士投入第一线救灾工作；动员民间慈善团体参与赈灾工作。结合民间资源力量，成立民间赈灾联盟；动员民间宗教系统，由基层民政系统邀集地方教堂、寺庙的领导人成立服务小组，有效调查灾民需求，并建立发放资源的渠道。
七、建立政府自然灾害应急管理的机制建立灾害管理应急机制
是政府应急管理的重要内容，也是减少灾害损失，提高应急能力的重要保证。一般说来，政府的应急机制主要包括以下几个方面：
1．预警机制
这主要是通过监测与预报来实现。对自然灾害的监测是减灾的先导性措施，通过对自然灾害的监测提供数据和信息，从而进行示警和预报，因而灾害监测的作用和任务是相当明确的，也是抗灾、减灾工作所必不可少的一个重要环节。预报是减灾工作的前期准备和各级减灾行动的科学依据。对预报工作，目前在对综合自然系统的变异进行深入研究的基础上，加强对各类单项自然灾害的预报工作，并逐步走向系统性、综合性的预报，这是当前灾害预报科学中一个新的研究方向。随着科学技术的发展，特别是信息通信技术、空间卫星技术、天气预报技术的发展，我国的监测与预报水平将不断提升。
2．快速反应机制
自然灾害是不可避免的，它无时不发生，无处不发生。迄今为止，人类既不能准确的预测，又不能完全地控制自然灾害。鉴于自然灾害的破坏性和负面影响，自然灾害一旦发生，时间因素极为重要。作为自然灾害应对者的政府必须在第一时间在现场采取果断措施，及时控制灾区局势，迅速恢复社会秩序，这是政府应急管理快速机制的客观要求。当前，我国政府的快速反应机制还远远不能适应自然灾害救灾的实际需求，主要表现为各自然灾害管理部门相互独立，各自为政，相互间协调能力差，影响了效率。
3．协调机制
在我国，对自然灾害的管理涉及众多部门，如公安、消防、军队、武警、卫生、医疗、交通、供水、供气、供电等。重大突发性事件发生后，各部门如何各司其职又密切配合等，尚未形成有效的具有约束力的规范和机制，影响了处置工作的时效。有的地方虽然成立由政府牵头、公安机关负责、各有关力量参加的公共抢险救援组织，并组建了指挥、通信、消防、救护、治安、抢险等专门小组，但由于缺少必要的协同训练和演练，指挥部和各救援队伍之间缺乏协调能力及信息沟通渠道，一旦发生重大突发性事件也难以形成工作合力。因此，建立灾害管理的协调机制就显得尤为必要。
4．信息疏导机制
建立完善的信息疏导机制这是应急机制是否完善的基础。信息疏导机制的建立首先要求建立现代化的通信系统。从我国历次灾害的救灾工作经验来看，通信联络是通报灾情、疏散群众、请求支援的关键环节，没有一个健全的通信信息保障，减灾工作是无法顺利进行的。这就需要各级政府下大力气，增加通信建设投入，特别是流动通信系统的建设，确保灾害来临时，通信网络的畅通。其次是建立及时的信息报告制度。突发性重大自然灾害灾情报告是灾民紧急救助工作的重要组成部分，是实施灾害紧急救助，保障灾民生活的重要前提，必须确保其准确性和时效性。针对目前一些地方不同程度地存在灾情报告不及时、内容不全面、救灾信息系统建设缓慢等问题，应建立及时的自然灾害信息报告制度。具体内容包括：自然灾害上报的时限，灾害发生的背景、时间、地点、影响范围，人口受灾情况、人员伤亡数字、房屋倒塌和损坏情况，农作物受灾情况、救灾工作情况以及灾区存在的主要困难和问题。再次是建立透明的信息披露制度。自然灾害发生后，封锁信息、信息不明或传言传播的失真性，很容易加剧人们的恐慌情绪，使社会心态发生难以预料的变化，极有可能导致社会的不稳定，因此，政府必须及时向公众披露信息，化解公众的怀疑情绪，唤起公众的理解与支持。因此，有必要建立新闻发言人制度，及时公布有关灾害信息。在此，对于信息披露的基本要求是：时间第一，争取舆论主动权；言行一致，确立信息沟通的可信度和权威性；明确信息发布渠道和时间；处理与各种媒体的关系，建立政府与媒体的合作机制。
八、制定自然灾害应急管理预案
自然灾害应急管理预案又叫应急计划，是政府、有关部门、专业救灾抢险队伍在发生重大灾害时应采取的一整套技术措施、管理办法和行动的指导性方案。在我国，从中央到省到地区到县都要建立自己的灾害应急预案，并形成统一的体系。2003年上半年，民政部建立了自然灾害三级响应机制。它是民政部应对重大自然灾害的工作规程，相当于国家级的救灾应急预案。我国许多地方政府，如吉林省、重庆市、陕西省、大连市等也连续出台了自然灾害应急预案，为有效应对自然灾害发挥了积极的作用。一般说来，自然灾害的应急管理预案包括以下内容：①本地区灾情预测；②紧急救灾指挥系统的机构设置、职能和运作方式，与其他部门及官员的联络方式；③各类救灾队伍的数量、分布、配置和调用方案；④灾害信息网络的设计和启用，灾情监测与快速评估方法；⑤紧急通信系统的启用，各类通信设施在紧急情况下的统筹分工，灾区通信的恢复；⑥交通运输设施及能力恢复，救灾物资的运输方案，紧急情况下的交通工具征用和管制；⑦工程抢险和生命线的抢救与恢复；⑧灾民的抢救、疏散、转移和安置；⑨危险物品的处理和防护；⑩专业及群众性消防队伍的组织协调，消防器材的配置和调用，军队和武警队伍的调动与任务分配；11救灾物资的储藏和紧急调用；⑥医疗卫生队伍的调动和任务，抢救危重伤病员和防疫工作的组织；13紧急治安管制的措施及实施办法，群众治安组织军民联防组织的运作，重要场所的安全保卫；⑩各单位的救灾预案还应根据本单位的情况制定更具体的抗灾救灾预案。
（第三章 重大事故应急管理
（第一节 重大事故的概述
随着人们生活水平和科学技术的提高，世界发生着日新月异的变化，追求和向往美好的生活成为时代的主流，但我们也会偶然遭遇一些生活中的“意外”，打破我们生活的宁静，有时这些“意外”会造成很严重的影响，这就是我们所要讨论的重大事故。
一、重大事故的内涵
对于重大事故一词对我们来说并不陌生，我们日常生活中经常听到各种各样的事故，诸如交通事故、建筑事故、飞行事故、责任事故、环境污染事故、安全事故等。
这里面包含的事故、重大事故，这二者是否是一回事，如何去区分、对我们的应急处理有何意义？在此有必要对事故、重特大事故进行剖析。
事故和重大事故是相对而言的，二者存在着程度的差别。事故指由于责任过失造成一定的人身伤害及一定的财产损失，影响较小的事情。对于重特大事故来说，它是我国政府正在着手研究的对象，目前还无统一的定论，国务院于1989年3月29日发布的《特别重大事故调查程序》中提出：特别重大事故是指造成特别重大人身伤害或者巨大经济损失以及性质特别严重、产生重大影响的事故。它从人身伤亡、经济损失及性质和影响等方面对特别重大事故下了定义。1989年9月30日建设部令第3号发布有关重大事故的文件，主要从造成人身伤亡和重大经济损失的角度对重大建筑事故作了规定，系指在工程建设过程中由于责任过失造成工程倒塌或报废、机械设备毁坏和安全设施失当造成人身伤亡或者重大经济损失的事故。并将重大事故分为4个等级：死亡30人以上，直接经济损失300万元以上为一级重大事故；死亡10人以上、29人以下，直接经济损失100万元以下，不满300万元为二级重大事故；死亡3人以上、9人以下、重伤20人以上，直接经济损失30万元以上，不满100万元为三级重大事故；死亡2人以下、重伤3人以上19人以下，直接经济损失10万元以上，不满30万元为四级重大事故。
