与其他国家相比，我国电力装机中的煤电比重较高，核电及可再生能源比例相对较低。而且，技术装备水平较低，煤电小机组过多，能耗、排污较为严重。目前在6OOOkw以上的机组中，仍有约80%的是10万kw以下的小机组，因此，总体上单机平均容量仍相对较低，仅为6.7万kw/台。
从世界平均水平看，2006年世界电力的装机结构，煤电为39%，水电19%，核电16%，天然气15%，油电16%，其他1%。而我国煤电比例从建国以来一直高居70%以上，2007年达到了78%，超过世界平均水平一倍，我国的核电、天然气发电和可再生能源远远低于世界平均水平。尽管，我国从“十五”以来，落实科学发展观，按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，加大了电力行业节能减排的力度，烟尘排放绩由2000年的2. 9g/kwh下降到2006年的1.6g/kwh，降幅45%；二氧化硫排放由2000年的7. 3g/kwh下降到2006年的5.7g/kwh，降幅22%；火电厂废水排放由2000年的1. 38g/kwh下降到2006年的0.85kg/kwh，降幅38%。但是，我国以煤炭发电为主的能源结构，决定了电力行业节能减排的任务十分艰巨，短期内难以改变对环境的不利影响。
(4)政府职能转变还不到位，电力监管体制还未建立健全
在电力行业，虽然已经成立了国家电力监管委员会，但是政府对电力行业的管理体制还未完全理顺，电力监管机构在价格、投资准人等方面仍然缺乏有效的监管手段，难以完整有效地履行监管职能，监管的权威性、有效性和监管能力极大地被削弱，存在着一定的“无位无为”的现象。
目前，由于政府电力管理体制还未完全理顺，政府在电网规划、电力社会普遍服务、电力设施保护行政执法等方面的职能履行还存在一定的缺位，很多职能实际上是电网企业在履行。例如，电网企业主要通过内部交叉补贴承担了电力普遍服务等政策性义务。由于政府和企业的责任划分不清晰，一方面，难以科学、准确地考核电网企业经营情况，建立有效的激励与约束机制。
（第三节 电信改革
1949年11月，新中国刚成立就成立了邮电部。邮电部采取了“统一领导，分别经营，垂直系统”的管理体制，即电信和邮政两大行业由邮电部统一领导，电信总局和邮政总局分别管理和经营电信业和邮政业。两个总局各自垂直领导和管理下属企业。各大行政区设邮电管理局，区内分设电信总局和邮政总局。但是，很快邮政和电信就由分业管理转为邮电合一。1950年7月，邮电部按照“集中领导，专业分工，邮电台一”建立了新的管理体制，形成了邮电部一大行政区及北京邮电管理局-+省、自治区、直辖市邮电管理局→邮电局的四级管理体制。全国邮电机构由邮电部垂直领导，各级邮电局党组织由地方党委领导。同年，邮电部内部也进行了“邮电合一”的结构性调整。原电信总局按专业性质被分为长途电话局、无线电总局、市内电话总局，与原有的邮政总局一起构成了邮电部下属的“大专业职能局”，这四个部属专业局仅分工对所管辖的邮电机构进行业务指导，而不再是以其负责管理和经营的政府组织。原属电信总局和邮政总局分别管理的综合计划、人事、财务、物资和国际通信等事务统一移交由邮电部及下属的司、处管理。此时期，邮电部仍然掌握邮电发展的主要管理和经营决策权。总的来说，在改革开放之前，尽管从1958年开始，邮电企业大部分均下放给地方经营管理，但在计划经济体制下，邮电企业在计划、财务、物资、劳动人事和基建等各方面，均受到中央政府指令性计划的严格控制，实行统收统支。邮电行业的发展完全依赖于中央政府的投入和政策。
一、改革开放后的电信管理体制改革
改革开放后，我国邮电行业发展严重滞后的问题更加突出，已经成为影响对外开放和制约国民经济快速发展的重要瓶颈。1984年12月，中央书记处会议听取邮电部关于邮电通信事业整改方案的汇报，形成了一个有六条的会议纪要，明确指出：“发展邮电通信事业，主要依靠政策，进一步调动各方面的积极性，破除独家经营和包揽一切的旧框框，国家、地方、集体、个人一起上，多渠道、多层次地开展工作；改革管理体制，简政放权，增强企业活力，逐步做到政企职责分开。”①即使从今天看，这一方针提出的打破独家经营、鼓励各方参与和实现政企分开，也具有相当的前瞻性，揭示了电信体制改革的核心内容。总的来说，改革开放后电信改革主要是围绕两条主线展开的：一是从20世纪80年代开始的对电信行业的产业政策调整；二是从20世纪90年代开始的以政企分开和产业重组为主要内容的体制改革。
1.电信行业产业政策的调整
1984年11月，时任国务院副总理的李鹏同志在全国邮电工作会议上提出，邮电通信的发展，一靠政策，二靠科技进步，三靠各方面的支持。从20世纪80年代开始，我们施行了一系列支持邮电产业快速发展的政策，不仅推动了邮电产业的快速发展，也使得邮电行业的投融资格局发生了根本性变化。中央政府预算内投资大大降低，邮电部门自筹资金成为邮电行业最重要的资金来源。这一时期，促进电信发展的主要措施就是调整资费和给予财税等方面的优惠政策，实际上是一种“以话养话”为主的发展思路。
(1)市话初装费
1979年4月20日，邮电部向国务院及国家经委报送了《关于调整邮电管理体制问题的请示报告》。报告提出，市内电话是我国邮电通信中一个最薄弱环节，为了加快其发展，必须充分发挥中央和地方的积极性，由中央和地方共同投资建设，并适当增收用户安装费，用于市内电话建设。国务院于1979年6月28日以国发[ 1979]165号文件转发了该报告。邮电部、财政部、国家物价局向各省、市、自治区邮电管理局、财政厅（局）、物价局发出《关于对市内电话新装用户收取初装费的联合通知》（邮电字576号、财企字223号、价字146号），对收取初装费的标准和办法等作了明确规定。当时，市话初装费的收取范围基本上是地区级以上城市，对私人住宅电话收费500元以下或者不收费。之后，市话初装费的标准经过多次调整。从1985年起，经邮电部提出、中央政府批准，市话初装费收取范围扩大到县一级，平均每一新增企事业用户收取初装费2000元，私人住宅电话的初装费标准也相应提高为1 500元。1990年8月30日，邮电部与国家物价局联合发出《关于改变市内电话资费管理办法的通知》。通知指出：“市话初装费收取标准，原则上按收回其建设成本来确定，即每放一门电话号，应能收回一门电话所需的成本。建设成本的计算包括：①机房的建设费用；②管道的建设费用；③线路的建设费用；④机械设备的投资费用等。根据目前全国市话建设的平均成本，市话初装费收取标准暂定为3 000元至5 000元。各地可以结合实际投资费用的情况，有增有减地做适当调整。”根据这一政策，自当年以北京市话初装费提高到5 000元为开端，各省、自治区、直辖市的市话初装费标准也都大幅度提高。
市话初装费在我国电信行业发展中曾发挥了十分突出的作用。尤其是自20世纪80年代中期，随着市话初装费收费范围和标准的扩大，市话初装费逐渐成为了电信投资的最主要资金来源。“八五”时期，市话初装费筹集资金达1 110亿元，占邮黾总投资的46%，占市话投资的65%（见表13 -7 -1）。
表13 -7 -1市话初装费总额及比例（1986~ 1995年）
资料来源：吴基传主编：《中国通信发展之路》，新华出版社。
(2)“倒一九”政策
为了调动地方的积极性，加快发展市话，1981年初由邮电部提出，并经国务院批准开始施行“以话养话”的政策。邮电部在1981年11月颁发了《关于加快市内电话发展的规定》，明确规定了省会局的市话利润、设备更新改造和大修三项基金，全部安排给局用于市话建设。1982年3月12日，财政部根据国发[1982] 40号文精神，向邮电部发出《同意你部直属企业实行利润分成办法的函》（财企字117号），“同意自1982~1985年，将市内电话的利润全部留给你部使用，实行单独核算。”由此，形成了“以话养话”的政策。1984年，“以话养话”政策被“倒一九”政策所取代。
1984年10月12日国务院46常务会议决议明确了，“邮电部门盈利的10%上交财政，非贸易外汇收入上缴10%，余下的90%的部分留在邮电部使用。”也就是所谓的两个“倒一九”政策。1986年2月5日邮电部向国务院递交了《关于请豁免邮电部门拨改贷投资借款的请示》。邮电部在《请示报告》中提出：鉴于邮电通信资费较低，仅能保本微利，有的专业部门还要亏损，通信企业扩大再生产的能力很低，邮电部无力偿还“拨改贷”投资借款和一般建设资金银行投资借款。经国务院与国家计委、财政部、中国人民建设银行商议，后经国务院领导批准，邮电通信建设使用国家“拨改贷”的款项，从1985年起到1989年止豁免90%的本金，只偿还10 010的本金与利息。由此，利润、非贸易外汇收入仅上缴10%和“拨改贷”资金偿还10 010本金，构成了三个“倒一九”政策。1995年，三个“倒一九”政策取消。
(3)电信价格政策
调整计划经济时期，邮电资费标准长期不变，被视为保持价格稳定的典范。为了促进电信行业发展，我们开始逐步调高原来过低的电信价格，以更好地反映成本和供求关系。t980年以后，经中央政府批准，邮电部对长期偏低的长、市话资费和价格结构进行了调整。市话和长话的价格都有所提高，并逐步实行了“计次制”和“复式计费”的方式。
1987年12月，经国务院批准，邮电部对短距离长途电话进行了调整，平均每级增加0. 05元至0.10元不等。1990年，市内电话月租费由原来的二级计费改为六级计费，在收取基本月租费的基础上，通话费每次3分钟由0. 04元上调为0.10元。此后，邮电部门又对国际电话及港澳台电话资费相继进行了三次调整。
在价格管理体制方面，长期以来我国实行的是全国统一邮电资费标准，越来越不适应市场经济的体制要求。1990年8月30日国家物价局、邮电部发布了《关于改变市内电话资费管理办法的通知》，决定从1990年10月1日起改革市内电话资费管理办法，主要内容是：市话建设的初装费和市话经营基本资费的管理，按照“宏观管住，微观搞活”的原则，由国家制定指导性的收费标准和收费范围，由各地物价、电信主管部门结合当地情况，适当考虑用户承受能力，确定具体收费标准。也就是说，市话资费管理权适当下放地方，以调动地方和各方面发展通信事业、加快市话建设的积极性。
(4)其他政府财税优惠政策
为了促进电信行业快速发展，缓解通信紧张状况，从20世纪80年代中期开始，我们还相继实行了一系列支持电信行业的优惠政策，主要包括：一是加速折旧政策。1984年以来，由邮电部门提出、经中央政府批准，邮电部逐步提高了固定资产折旧率。1991年财政部、国家计委、国务院生产委员会发布了“关于下达实行加速折旧的部分大中型骨干企业名单的通知”（[91]财工字第158号），规定：“邮电通信企业的长途，市话程控交换机和长途、市话自动非程控交换机，在“八五”期间实行加速折旧的政策。即这些设备的折旧年限在规定的折旧年限的基础上，分别加速25%或15%。”1993年7月，财政部制订电信设备加速折旧政策，提高电信设备的综合折旧率，特别是对程控电话交换机采取双倍余额法，五年内将其折旧提完，以鼓励电信部门更新改造，加快发展。二是减免关税政策。1986年4月，经国务院同意，国家经委、海关总署、财政部联合发文，对邮电通信的技术改造项目实行海关半税政策；同时，国家对使用外国政府贷款、世界银行和亚洲开发银行贷款购买的通信设备实行全免关税政策。这些政策于1996年停止实行。三是减免“两金”政策。1992年1月28日，国务院生产办公室、财政部、中国人民银行、国家税务局、海关总署印发了《推进企业技术进步的若干政策措施》的通知（国生技改[1992] 92号），提出了推进企业进步的十二项措施。其中，第一条就是三年内全部免掉从国营大中型工交企业折旧基金中上缴的能源交通重点建设基金和预算调节基金。邮电企业从1992年开始“两金”全免。
(5)电信行业投融资模式的转变
从20世纪80年代开始，考虑到电信行业在国民经济发展中的重要战略地位，我们实行了一系列支持电信行业快速发展的政策。这些政策的实施彻底改变了传统计划经济体制下邮电行业的投融资模式，由过去主要依靠中央政府投入转变为以企业自筹资金为主。同时，邮电行业的投资规模也增长迅速，直接推动了邮电行业的快速发展。
在征收市话初装费之前，邮电投资主要依赖于中央政府预算内拨款，投资规模也很小。市话初装费征收、“以话养话”、“倒一九”以及提高邮电资费标准等政策实施，使得邮电企业自筹资金成为投资资金主要来源。1981年邮电行业预算内投资还占固定资产投资总额的50%，1995年仅占0.5%；而邮电企业自筹资金占固定资产投资总额的比例则从1981年的49. 6%上升为76. 5%（见图13 -7 -7）。自筹资金主要包括市话初装费、邮电附加费及企业利润及折旧等，其中，市话初装费占据了绝大部分比重。
随着产业政策的实施，自1981年以来，邮电投资规模也迅速扩大，增长速度十分迅速，远快于同期全社会固定资产投资增长速度。邮电投资占全社会固定资产投资的比例也从1981年的0.74%上升到1995年的4.85%。
政府对电信行业的政策支持和电信投融资模式的转变，使得电信行业投资规模快速增长，推动了电信行业的跨越式发展。从20世纪80年代中期到20世纪90年代中期，我国电信行业
