（三）政治与社会分离，减少政府干涉范围
张东荪通过民国建立后的情况，认识到：政治革命必须与社会革命同步，政治革命必须以政治革命为基础，方才会有成功。他说：“吾思之重思之，知非政治改革不可行也，社会未经改良以相适应耳。夫政治与社会相表里，社会程度未齐，乃欲施以理想之政治，鲜有不败者。”他又说：“政治与社会互相因果，固吾人所熟知，然社会必持多数人以为进退，而政治则不必持多数人焉。是故政治之改革也易，而社会之改革者难。特改革易者，其恢复也亦易，故必待改革难者以继其后。夫如是，然后事倍而功半。是以于后进国，以国力发展社会，理之顺也。”开始萌生了将社会与政治分开、以“国力发展社会”的思想。
经过民国初年的政治风云，1915年初，张东荪对当时的政治状况有了更深刻的了解，“自政变以来，国会省会相继消灭，司法政党同趋末运，于此之际，固悲惨莫甚。”经过这些政治上的浩劫，许多人对于政治前途表示悲观，对在中国建立共和制度失去信心，而张东荪却认为在此悲观中犹有一线生机。他以为民国以来共和制度屡遭失败，“此诸失败与绝望皆可归于吾人认理不真，将事不慎，无备于先，未谋于始，而非真事实上有绝对不可能也。”他认为只要认理真切，“即国家真回生之日也”。同时，认为失败愈多，所得教训愈密，“教训周密之时，即转败为成之日也”。所以，他没有对中国共和前途失去信心。1915年初，张东荪在《正谊》杂志上接连发表了《根本救国论》、《中国之将来与近世文明国立国之原则》、《政治革命与社会革命》、《吾人之统一的主张》等文章，在《甲寅》杂志上发表《制治根本论》，主张“多数政治”、“以议为政”，并对“社会与政治分离”主张进行了系统阐述。
张东荪认为，近世文明国立国的原则，在使政治与社会分离，发达社会，减少政府对社会的干预。他指出，“国之支柱也，恃国民之人格”，中国国民人格未发达，其原因在于“政治之摧残”，所以，“必政治与社会分离，使政治之干涉范围愈小，则社会之活动范围愈大，于是社会以自由竞争而得自然发展也。”他强调，近世文明国所以振兴之故，在减少干涉之范围，而听人民之自由竞争，以得自然发展；政府干涉范围之减少，“乃政治改良之初步也，而优良之对抗现象，即自此而出。”政治上的对抗，旨在养成“社会活气”和“社会生机”，近世文明国首从此点着眼，从而造成了西方社会“其事业乃较政府为多，万事皆不仰政府，而足以自动。”张东荪主张政府减少干涉，“非鉴于今日之政府不能积极为善，吾乃求其消极之不作恶耳。”他的结论是:“中国国运之兴也，不在有万能之政府，而在有健全自由之社会；而健全自由之社会，惟由人民之人格优秀以成之；此优秀之人格，苟政府去其压制，使社会得以自由竞争，因而自然淘汰则可养成之也。易言之，中国之存亡，惟在人民人格之充实与健全。而此人格则由撤去干涉、而自由竞争，即得之矣。于诸自由之中，尤以思想自由及思想竞争为最也。”
在《根本救国论》中，张东荪对“多数政治”作了解释。他说：“所谓多数政治者，其标准乃不在是非谓多数人入乎政治之机关，实乃谓居政治机关之人，其执政必依于政治机关背后多数人之意思也。”多数政治的特征，据张东荪说是：“一、国家之权力有制限，使国家与社会判而为二。凡人民有三大自由之保障，于社会上得以自由活动，相异之党派，互反之意见皆籍此而生，且得互相竞争于正当之轨道，不能以一而压服其他。其结果由调和而臻完善焉。二、多数人之意见于当局者之背后占有势力，得驱迫其入正当之途径，而不敢自逞与专擅也。其结果以议为政，则全国各派、各部分、各个人皆得差足自安而不致破裂也。”所谓“多数政治”，实际上是让多数资产阶级参与政治。稍后，他在《吾人之统一的主张》中，又强调了扩大“民治”的主张：“务使官治之范围愈小，民治之范围愈张。民有督视官僚之道。”
政治与社会分离的界限何在？换言之，哪些属于政府干涉范围，哪些属于人民所办范围？张东荪认为，分离的标准在于是否增进“社会活气”。他认为，“凡经济、教化、道德、地方事务、学术、技艺、信仰等，均划出政府管辖之外，政府绝对不与闻，不干涉，而听人民自由处理之是也。”在《制治根本论》中，他对政治与社会分离的观点又作了进一步阐述。他认为，制治的根本，从消极方面说，就是“国家与国民有严格之分界也”，即“国家与社会判而为二”。
张东荪分析说：“近世国家，非使国家如教师，国民如生徒，国家对于国民一切行为，皆为干涉之，督策之，率领之，惩责之。乃使国家如公司，国民如股东，凡公司之事，国家掌之，其不涉公司，而各为股东自身之事，则由国民为之。无与于国家也。是则国家与国民，其行为之途径，其事业之范围，各有严密之分界，互不相越。国家既不能侵及国民之领域，国民复不能越占国家之事务。此非政制，亦非国体，乃制治之根本也。”从积极方面说，就是国民利用自己的权利，对政府进行制限和监督。他说：“立国制治，在国民之自由，非特在普泛之自由，尤在间接得致其影响于政治之自由，如言论自由，集会自由，出版自由，结社自由，书信自由等是也。……欲社会之力，足以威迫其政府，则必有社会威迫之道，而不为政府所夺，其道即国民之政治上自由是也。国民有出版自由，则政府有失职者，得以言论纠责之；国民有集会之自由，则政府有违法者，得合群力以抵抗之”。保护国民自由，就必然要加强对政府的制限。他认为，对于政府的“制治之道，首在分散其权，不使凝集于一，各得制限，互相督责，使皆不敢畔其范围以自逞。”张东荪将国会视为国民制限政府和监督行政的机关。按照他的设想，“议会足以制限政府，则人民于政府制限之下，得以自由活动，自然发展，徐徐引扬，一旦能力充足，则何种政治不可运用而致善哉！”他通过对西方，特别是英国议会的考察，“吾人确见议会为社会之缩型。”议会是张东荪提倡“以议为政”的执行者。他分析说：“议会者自形式之法律而观，为国家之机关，自活动之政治而观，则为社会之缩型。”在议会中，聚集着国中各意见各党派各职业各势力各阶级，的“多数之人众”，“凡社会上各党派、各意见、各阶级、各职业，咸得其代表于此，以调和之德，为讨论之举；以议之结果，为政之实施。”这样，既能实现“多数政治”，又能得“以议为政”之实，国民得自由活动，社会得自然发展，政府得到有效的限制和监督，政治得以“流通日新”，中国便可以渐次步入近世文明国家的行列。
（四）阐发内阁制精神，主张中央采用内阁制
以“法治国”论、“对抗”论和“政治与社会分离”论为指导原则，张东荪逐步形成了中央采用内阁制、地方采用联邦制的思想框架。
民国初年，各派政治势力和代表人物为在中国实行近代西方的资产阶级政治制度而努力。但在实行具体的政体时却产生了较大的分歧。采用内阁制还是采取总统制？采取中央集权还是实行地方分权？当时曾进行过激烈的争论。在临时政府时期，孙中山领导的同盟会实行总统制，而孙辞职后，在《中华民国临时约法》中，改总统制为责任内阁制，旨在防止袁世凯专权。此后，宋教仁领导的国民党便极力主张实行责任内阁制。梁启超为首的进步党人，虽对国民党人不满，并曾一度拥护袁世凯政府，但也基本上主张实行内阁制。实行内阁制与总统制，本来是纯粹政治制度的问题，但由于其中包含有总统权限受限制与否的问题于其中，所以显得比较复杂。
早在1913年9月，张东荪在《庸言》上发表《内阁制之精神》，主张中国宜实行内阁制。他认为，两年以来中国所行之“内阁制”，与真正的内阁制不相符合，人们对于内阁制，并“未得明切之印象也”。他以为中国政治前途，不在选举正式总统，“全视乎内阁制果能完成与否为断”。“成则政治改良，不成则一如满清之旧而已。”他重点讨论了内阁制的性质，认为：内阁在组织方面，“内阁必由国会中有势力之政党组织之。”“内阁各员必由国会选出，总统任命不过表面形式而已。”在权力方面，“内阁为行政权之渊源，而实握此权，更无高权足以支配之。”“内阁为全国政治之中心，全国人之视线，亦只集中于内阁，而总统为无足重轻之物。”在权限方面，内阁总理必由国会选出，总统始得任命；内阁阁员非辞职或违法不得自由罢免；内阁有拒绝副署之权；内阁会议，总统不得列席；用人行政，其实权必在内阁，总统不过为执行宪法的补充行为之机关；内阁为行政部主体，总统为执行宪法的补充行为之机关。张东荪认为，中国“本为帝政之国，革命之后，全国人心仍不免有视总统若帝王之弊，非防闲过甚，致行政为之失其灵敏，即放纵过甚，致大权在握，恶感潜生，二次革命必将续起。是故欲救此弊，非内阁制不为功。”欲使立法、行政二部融洽而不专曲服于势，则非内阁制不为功。所以，他提出了自己的主张：“一、内阁总理由下院选出。二、内阁颁布阁令。三、用人权操诸内阁。”这样，方能使内阁操得实权，符合内阁制之精神，不再成为“非内阁制、非总统制之非牛非马政制”。
1914年初，张东荪又在《正谊》杂志上发表《内阁论》，对内阁制作了进一步阐述，公开主张实行内阁制。他说：“内阁者，行政权之最高机关也。此机关为宪法所规定，故谓之为直接机关。盖三权分立，乃法治国之特征。立法之机关无阶级之可分，仅一国会而已；司法之最高机关为大理院；至于行政，则其最高之发动机关厥维内阁。”他强调，内阁作为行政机关的主体，有四个特征：即内阁会议、完全责任、阁令、拒绝副署权。内阁会议者，“表示内阁之主动，亦所以表示内阁之责任。内阁既为主动，则不受人之干涉；且内阁既负责任，则不必参以他人之主张。故内阁会议不容有外人之列席。”“且内阁会议所议决之政策，一经议决，即有实权，断不容外力之干与，更无最高机关以待其裁可。”内阁会议有很大权力。完全责任者，“内阁既为行政权发动之主体，则自当负有完全之责任。”阁令者，“正所以表示内阁之独立。夫内阁之所以颁布阁令：1.由于其有独立表示意思之权；2.由于其有指挥政务之权；3.由于其有用人之权；4.由于其有完全责任。是故有内阁一日，则阁令一日不可或缺。”拒绝副署权，“苟元首之意思，而不为内阁所赞成，则可拒绝副署”。“内阁之有副署权者，正足所以表示内阁为行政部之主体，自有权利且自负责任。内阁之责任由拒署权以促成之，内阁之权利，由拒署权以保障之。”
张东荪对那种“谓国会专事捣乱，把除之而可”的献媚政府者，给予迎头痛击，指出这样一来，“立宪政体永无成立之望，必复归于专制而已。”他坚信：中国实行内阁制后出现的行政部与立法部的冲突，是由于“本为专制国无三权分立之现象”而造成的，是“本为帝政之国其行政部于数千百年以养成大权独揽、专制自为之习惯”所使然；所以，救济此弊唯有厉行内阁制，“内阁之利在使内阁与国会融成一片，则无冲突之事，且复使内阁为行政部之主体，不致有独裁政治之出现。既足促政治之进行，更可消内乱于无形。”
在后来发表的《吾人之统一的主张》中，张东荪对内阁制也作了发挥，把实行内阁制与防止像袁世凯那样的野心家专权联系起来。他公开申明：“吾人主张于中央制度采用内阁制。”认为中国实行内阁制有两种原因：一是迫使野心家入正轨，即：“吾国于最近期间必不能消灭所有之多数野心家而归之无有，必不得已，其惟迫之使入正轨而让出一大部分政权与吾民”，所以，中国最谊采取内阁制。二是由于民力不足以骤然建立善良政制，即：“欲于此幼稚之民力上建设完美之政制，必不可能，必不得已，其惟建筑基础以徐图发展民力”，这两点决定了中国“非行内阁制不可也”。如何在中央实行内阁制？张东荪提出了具体方案：一是内阁总理由下院票选；二是内阁各员由总理选任；三是不信任之决议，必两院各为多数；四是谴责之议决，两院得各别行之；五是中央大理院及各省高等厅法官之任命，必须上院之同意。
（五）取联邦制精神，在地方实行分权制
早在清末，便有人主张中国应实行地方自治，采用联邦制。民国成立后，地方自治论调一度消沉。1914年5月，张东荪入京，与丁佛言等人交换了政局的意见后，感到为了制限袁世凯权限，除了中央实行内阁制外，地方上必须实行自治制度，以避免中央专制。于是，7月，他率先在《中华杂志》上发表《地方制之终极观》，主张地方应采取发展自治精神的制度，“事无巨细由省自办”，同时亦管中央委任之事务，国家之立法不得违抗，并称：“吾以为中国欲图存且强，非采用英美派自治不为功也。”他实际上认为，国家动乱和贫困的原因，就在于中央集权过多，实行地方自治，加强地方实权，削弱中央权力，不使它任意作恶。是文刊出后，丁佛言也发表《民国国是论》，表示支持，宣称：中国之国情，在地方而已，不改进省的制度，国家无从发展。他说：“除了今日各省之官僚政治，而地方得有自由发展也。”主张采用美国联邦制。他们实际上都主张联邦制，但却并未用“联邦制”之名。章士钊在《甲寅》第4号上发表《学理上之联邦论》，推动了对该问题的讨论，并认为张东荪所以不敢公开用“联邦论”的名义，是慑于舆论和政局的压迫。对此，张东荪作了《联邦论辩》，不同意章士钊的观点，解释了其中的原因。
此文发表后，引起较大反响。1914年9月15日，张东荪在《正谊》1卷5号上发表《予之联邦组织论》，次年1月，他在《中华杂志》2卷1号上发表《就纯理论上讨论邦先存于国之理——答〈甲寅〉杂志秋桐君》；2月，在《正谊》上发表《根本救国论》，继续阐述地方制度。认为要真正实行多数政治，就必须“取地方分权之地方制”，即“利用省界之观念，使一省之利害得失，由一省之人以相召相感之精神，以处理之，于省建立多数政治。各省如此，全国始得多数政治也。”4月15日他在《正谊》上发表《吾人之统一的主张》，更公开声明：在地方宜采取联邦制。10月10日，在《甲寅》1卷10号上发表《吾人理想之制度与联邦》。
1915年10月1日，张东荪与汪馥炎、李剑农、杨端六等人在上海创办《新中华》。张东荪集中精力对联邦制又进行了一番系统研究，以“圣心”为笔名，一口气在该刊上发表了《联邦立国论》、《联邦之性质及其精神》、《联邦制度与宪法制定》《具体之省制论》等文，并翻译了《耶律芮克联邦之公权论》、《美利坚各邦之宪法及精神》等文，积极介绍联邦制，全面讨论中国实行联邦制的诸多问题。
