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第17章 人大制度与人大建设知识(9)

从提名候选人和投票方式看,决定任命与任命都由法定提名人提出任命名单,由人民代表大会常务委员会投票同意或反对。但决定任命的对象是政府组成人员,任命的对象是审判和检察机关的组成人员。在全国人民代表大会闭会期间,全国人大常委会根据国务院总理提名,决定任命部长、委员会主任、审计长、秘书长;根据军事委员会主席的提名,决定任命中央军事委员会其他组成人员。全国人大常委会决定任命驻外全权代表。地方各级人大常委会根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名决定任命本行政区域内的秘书长、厅长、局长、主任、科长,并报上一级人民政府备案。

批准任命指人大常委会根据本级人民检察院检察长的提请,对下一级检察机关正职领导人员的任命作出批准或者不批准的决定。

决定代理人选是人大常委会的一种补充任命手段。全国人大闭会期间,国务院总理、中央军委主席、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长缺位时,全国人大常委会可分别在国务院副总理、中央军委副主席、最高人民法院副院长、最高人民检察院副检察长中,决定一人代理正职行使职权。地方各级人大常委会在本级人民政府正职领导人和人民法院院长、人民检察院检察长因故不能担任职务时,从本级政府、法院和检察院副职领导人中决定代理人选。

罢免、免职、撤职和接受辞职

是人大及其常委会对其产生的国家工作人员的四种去职方式。罢免是人民代表大会对由它选举任命的国家机构组成人员的去职方式。免职是人大常委会对有关国家机构组成人员的去职方式。撤职是地方人大常委会对由它任命或决定任命的国家机构组成人员的去职方式。接受辞职是人大及其常委会对由它选举任命的国家机构组成人员的去职方式。

根据宪法、全国人大组织法、地方组织法等有关法律的规定以及实践中的经验,这四种去职方式的区别可概括为如下三个方面:

1.主体上的区别。罢免的主体是各级人民代表大会,各级人民代表大会享有罢免权。免职的主体是各级人大常委会,各级人大常委会享有免职权。撤职的主体是地方各级人大常委会,地方各级人大常委会享有撤职权。目前法律还没有规定全国人大常委会享有撤职权。接受辞职的主体在人民代表大会会议和大会闭会的期间,分别是各级人民代表大会和人大常委会,各级人民代表大会和人大常委会分别享有接受辞职的决定权。

2.对象上的区别。罢免的对象是由人大选举任命的国家机构主要组成人员。全国人民代表大会有权罢免国家主席、副主席,国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长,中央军委主席及其他组成人员,最高人民法院院长,最高人民检察院检察长,全国人大常委会组成人员。县级以上地方各级人民代表大会有权罢免本级人大常委会组成人员、人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长。乡、民族乡、镇的人民代表大会有权罢免人民代表大会主席、副主席,乡长、副乡长,镇长、副镇长。在实践中,罢免一般针对违法失职或不称职的国家机构主要组成人员。

免职的对象取决于人大常委会根据有权提请人的要求。根据提请或提名,全国人大常委会在代表大会闭会期间,可决定国务院组成人员中的部长、委员会主任、审计长、秘书长的免职,决定中央军委其他组成人员的免职;可免除最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长的职务;可免除最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长的职务,并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的免职;可决定驻外全权代表的免职。

县级以上的地方各级人大常委会在本级人民代表大会闭会期间,可决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别免职,根据提名,可决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的免职,报上一级人民政府备案;可免除人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员的职务,免除人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员的职务,批准下一级人民检察院检察长职务的免除。

省、自治区、直辖市的人大常委会根据提名,可决定在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长的免职,决定人民检察院分院检察长的免职。在实践中,免职一般适用于两种情况:一是正常离职情况,如工作调动、离退休、健康状况不佳等。二是轻微过错去职情况,包括渎职、不称职等。

撤职的对象是由地方各级人大常委会任命或决定任命的国家机构组成人员。

县级以上的地方各级人大常委会在本级人民代表大会闭会期间,有权决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务,决定撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员,人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员,中级人民法院院长,人民检察院分院检察长的职务。在实践中,撤职一般适用于那些违法失职或有严重错误的国家机构组成人员。

接受辞职的对象是人大及其常委会选举任命的国家机构主要组成人员。全国人民代表大会全体会议和全国人大常委会在大会闭会期间,全国人大常委会组成人员,国家主席、副主席,国务院组成人员,中央军委组成人员,最高人民法院院长和最高人民检察院检察长可提出辞职请求。

县级以上地方各级人民代表大会全体会议和人大常委会在大会闭会期间,地方各级人大常委会组成人员和人民政府领导人员,人民法院院长,人民检察院检察长可提出辞职请求。乡、民族乡、镇人民代表大会主席、副主席,乡长、副乡长,镇长、副镇长,可向人民代表大会提出辞职请求。

在实践中,接受辞职一般出于正常和非正常两种原因,正常原因包括工作调动、离退休、健康不佳等。非正常原因包括违法失职、过失责任、政绩不佳等。

辞职又分为本人主动辞职和被迫辞职两种。

3.程序上的区别。罢免的程序包括:全国人民代表大会会议期间,主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表,可依法提出罢免案,由主席团交各代表团审议后,提请大会全体会议表决;或者由主席团提议,经大会全体会议决定,组织调查委员会,由全国人民代表大会下次会议根据调查委员会的报告审议决定。罢免案应当写明罢免理由,并提供有关的材料。罢免案提请大会全体会议表决前,被提出罢免的人员有权在主席团会议和大会全体会议上提出申辩意见,或者书面提出申辩意见,由主席团印发会议。县级以上地方各级人民代表大会举行会议时,主席团、常委会或者十分之一以上代表联名,可依法提出罢免案,由主席团提请大会审议。

乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议时,主席团或者五分之一以上代表联名,可依法提出罢免案,由主席团提请大会审议。向县级以上地方各级人民代表大会提出的罢免案,由主席团交会议审议后,提请全体会议表决;或者由主席团提议,经全体会议决定,组织调查委员会,由本级人民代表大会下次会议根据调查委员会的报告审议决定。罢免人民检察院检察长,须报经上一级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准。

免职的程序包括:全国人大常委会的免职权要分别根据国务院总理的提名和最高人民法院院长、最高人民检察院检察长的提请来行使。地方各级人大常委会的免职权要分别根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名,或按照人民法院组织法和人民检察院组织法的规定等来行使,省级人大常委会还可根据主任会议、省级人民检察院检察长的提名来行使。免职只能根据有权提请人的要求,任命机关不能主动免除某人的职务。

撤职的程序包括:县级以上地方各级人大常委会在本级人民代表大会闭会期间,一般根据有关机构、方面提出的议案或建议,来决定撤销有关国家机构组成人员的职务。全国人大常委会组成人员、专门委员会成员的全国人大代表职务被原选举单位罢免的,其全国人大常委会组成人员、专门委员会成员的职务相应撤销,由主席团或者全国人大常委会予以公告。

接受辞职的程序包括:全国人民代表大会会议期间,辞职请求由主席团交各代表团审议后,提请大会全体会议决定;大会闭会期间提出辞职的,由委员长会议将其辞职请求提请全国人大常委会审议决定,接受后还应当报请全国人民代表大会下次会议确认。县级以上地方各级人民代表大会可决定接受向其提出的辞职;大会闭会期间提出的,可由常委会决定接受辞职,然后要报人民代表大会备案。人民检察院检察长的辞职,须报经上一级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准。乡、民族乡、镇的人民代表大会可决定接受向其提出的辞职。人大及其常委会对辞职一般应予接受,必要时也可不接受。

重大事项决定权

是人民代表大会及其常务委员会依照宪法和法律规定的权限、程序,对国家或本行政区域内各方面工作的重大事项作出决定或决议,并依靠国家强制力保证贯彻实施的一项重要的职权。重大事项由各级国家权力机关决定,是中华人民共和国的一切权力属于人民的具体体现。重大事项决定权可以用来解决国家和地区内重大政策性问题和急需解决的社会问题。

特别值得指出的是,地方人民代表大会及其常务委员会的决定权,有利于扩大地方自主权,充分发挥地方的积极性、主动性和创造性。这体现了在民主集中制原则下,充分发挥地方管理国家事务的积极性和主动性。便于地方国家权力机关集中本行政区域内人民的意志和智慧,因地制宜、审时度势,作出各种符合本地区实际情况的决策。

目前,重大事项如何界定、如何行使尚无法律规定,根据一些地方立法规定和做法,重大事项界定应包括以下几点:1.合法性。确定重大事项,必须符合宪法和法律的规定。人大及其常委会必须在法定的职权范围内选择和确定重大事项,在宪法和法律许可的范围内行使决定权。2.重大性。确定的重大事项,必须是本行政区域内带有根本性、全局性、长远性的大事,对本行政区域内的政治、经济、文化和社会发展有重大影响。3.可行性。确定重大事项,必须从本行政区域的实际出发,实事求是,作出的决定既是必要的,又是可行的。4.群众性。确定的重大事项,应当是当地人民群众普遍关心、迫切需要解决的问题,作出的决定必须维护公民的合法权益,符合人民群众的根本利益。5.合理性。

人大及其常委会既要掌握确定重大事项的主动权,又要注意尊重“一府两院”的提议案权,对其依法提请讨论、决定的事项,应列入人大及其常委会会议议程,作出决定应与“一府两院”认真协商,尽可能取得合理的一致意见。

行使决定权应当遵守的原则包括:1.集体决定的原则。按照法律规定,人大及其常委会行使重大事项决定权时,必须在充分发扬民主的前提下,按照民主集中制原则,集体决定问题。2.从实际出发原则。行使决定权必须从国家或本行政区域的实际出发,符合当时、当地的实际情况,在实际工作中能够行得通。3.坚持党的领导原则。党对国家事务领导的重要方式是使党的主张经过法定程序变成国家意志。人大及其常委会依法行使决定权,就是把党的主张变成国家意志的途径之一,是党执掌国家政权的具体体现。人大及其常委会要通过党的组织和党员代表的积极努力,团结和影响党外人士代表,努力领会和贯彻党的意图,保证党的领导决策与人大对重大事项决定、决议的一致性。4.从人民的根本利益出发原则。行使决定权是人大及其常委会代表人民利益、集中人民意志,行使国家权力的重要活动,具有鲜明的人民性的特点。人大及其常委会在对国家或本行政区域重大事项作出决议、决定时,必须以代表人民的根本利益、全心全意为人民服务为宗旨,考虑其结果是否体现了广大人民群众的根本利益,反映了他们的意愿和要求。

行使决定权的程序一般是:1.议案的提出。人民代表大会或其常务委员会收到议案后,有关机构要审查该议案的提出主体是否符合法律规定;议案的内容是否属于人民代表大会或其常务委员会职权范围;根据法律规定,区分不同的提议案主体提出的议案,决定列入会议议程,或交有关的专门委员会审议。2.听取对议案的说明。由提议案机关指定的人或由联名的代表(或常委会组成人员)推举的代表(委员),向人民代表大会会议或常务委员会会议说明议案。3.审议议案。在审议中,有关单位要提供必要的参考资料,并派人参加会议,以便回答代表或常委会组成人员提出的询问。4.表决通过。会议主持人应认定议案是否获得法定人数的赞成,并当场宣布议案是否获得通过。5.公布。人民代表大会通过的决议、决定,由大会主席团公布;人民代表大会常务委员会通过的决议、决定,由人民代表大会常务委员会公布。

人大决议和决定是人大行使决定权所产生的法律性文件,是人大决定权的两种基本载体。近年来,各地人大在决定权实施过程中,还存在着载体形式界定不清、决议和决定错用混用的现象。人大决定、决议虽然都是经国家权力机关依法通过的,都依靠国家强制力保证执行,但因其所涉及的内容、结构和制约的指向性不同,二者具有严格的区别:人大决定是对实体性问题作出的、具有明确的行为规范性的法律文件形式,其指向的基本上是国家权力机关职权范围内的事项,需人大自主作出。如“关于授予荣誉市民称号的决定”、“关于召开人代会的决定”等。

人大决议是对已有文件或事件带有批准、宣告、表态性的法律文件形式,一般不具有实体的规定性和行为规范性,主要指向受人大监督的“一府两院”,一般是对“一府两院”行使权力情况的评价和确认。如“关于批准国民经济和社会发展规划、财政预算执行情况的报告的决议”等。

§§§四、人大代表制度(1)

人民代表大会代表

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