（第一节社会事业的含义及其特点
社会事业这一概念最早在19世纪末由德国人提出，是从慈善事业、救济事业等概念中概括和抽象出来的。基本的脉络是由慈善事业渐进成为社会救济事业，再发展到积极的福利事业，并最终形成社会事业。1949年以前，中国对社会事业的认识主要停留在“消除社会病态”的层面，采用的主要手段是政府主导的“社会救济事业”。1949年后，这一认识有了重大的转变，与中国实行的计划经济体制相适应，社会事业由国家全额出资的事业单位承办，而社会事业的内涵也逐渐演变成“国家公共事业”。改革开放后，尤其是20世纪90年代以来，国家逐步实施社会事业体制改革，通过组织模式和运行方式变革，力图减轻财政的压力，提高社会事业管理体制的运行效率。而社会事业的概念又演变为一个行业性或行业集合性概念，主要指人们从事科（技）、教（育）、文（化）、卫（生）、体（育）等各种社会活动。①在本章中，“社会事业”指的是着眼于提升全体社会成员的人力资本和生活质量，增进其选择、发展能力以及生活满意度，由此保持社会发展的活力、积蓄社会经济发展的资源和潜力、增进全体社会成员福利、促进社会发展的各种公益性支持与服务活动的总和。
社会事业的本质特点在于其公共性，这主要体现在两个方面：第一，社会事业供给对象的公共性。以政府为主体的社会事业提供者只有向社会成员公平、均衡地提供教育、医疗卫生等社会事业服务，才能够有助于实现社会和经济的均衡发展，否则将带来一系列社会问题。第二，社会事业供给过程的公共性。社会事业发展实际上是对社会公共资源的使用和分配，按照公开透明的原则提供和分配社会事业是民主法治社会对政府依法行政、民主行政的必然要求。
按照不同的标准，社会事业可以划分为不同的类型或层次。按照目的取向，社会事业可以分为公益性、准公益性和营利性三种基本类型。在中国各级政府发布的相关文件中，社会事业主要包括教育事业、医疗卫生、劳动就业、社会保障、科技事业、文化事业、体育事业、社区建设、旅游事业、人口与计划生育10个方面。按照功能作用，则可以将社会事业分为四个层次：第一层次是促进社会公正、维护社会团结的社会事业。这个层次的社会事业主要面向社会特殊群体提供必要的支持与服务，使他们能够共享社会经济发展的成果，由此增进他们的福利和社会认同，维护社会团结。这种社会事业通常叫社会慈善事业或者社会福利事业，是社会事业最基础的组成部分。第二层次是防范社会风险、维护社会安全的社会事业。这个层次的社会事业面向全体社会成员提供基本的安全与秩序保障，防止或减轻他们遭受意外风险的损失，增进社会成员的互信互助以及安全感，维护社会的正常运行。这种社会事业最为典型的就是制度化的社会保障与社会治安服务。第三层次是增进全体社会成员福利、促进社会发展的社会事业。这种层次的社会事业主要着眼于提升全体社会成员的人力资本和生活质量，增进其选择、发展能力以及生活满意度，由此保持社会发展的活力，积蓄社会经济发展的资源和潜力。这种社会事业最为典型的就是科技、文化、教育、卫生、体育等社会服务。第四层次是维持社会经济发展可持续性的社会事业。这个层次的社会事业主要关注一个社会系统运行和发展的外部环境，包括物质环境与社会环境，着眼于维护和创造社会经济可持续发展的外部条件。这种社会事业主要包括生态保护、环境治理和资源节约等。①社会事业与人的需要直接相关，它的发展程度直接关系到人的发展，同时具有双重属性。也就是说，它既是一种个人不断提升自己生活质量和自我发展的个体需要，又是一种可以维护社会稳定、推动社会进步的公共需要；它既具有广泛的外部经济性，又由于资源有限而决定了其使用的竞争性。社会事业的这一双重属性决定了其供给的特殊性，中央政府确保该系统的组织管理和运行管理，地方政府则在具体落实中起着重要作用，其费用分担应体现受益原则：全社会范围受益的如基础教育、基本医疗保障应由中央政府和地方政府负担；个人受益更多的职业教育、高等教育、保健性医疗等应以个人负担为主。
此外，社会事业的提供途径应该更加多样化。为了有效提高服务效率，各类不同性质的机构可以组合在一起，为公众的需要提供服务。
作为关系最广大人民群众切身利益和保障社会民主、公平与稳定的重要手段和途径，社会事业具有维系社会公正、体现社会公益性的作用。当前，为满足人民群众不断增长的物质文明、精神文明、政治文明和生态文明的需要，中国更加注重发展社会事业。推进社会事业发展，是完善政府社会管理和公共服务职能、统筹经济社会协调发展的重要任务。
（第二节中国社会事业发展取得的主要成绩
改革开放尤其是党的十六大以来，中国的社会事业得到了长足的发展，这对于增强社会事业服务能力和水平、维护人民群众基本权益、改善生活质量、提高国民素质和增强综合国力起到了积极的作用。以下分别选择教育、医疗卫生以及就业和社会保障加以说明。
一、教育事业不断发展教育事业是社会事业的重要组成部分。中国确立了教育优先发展的战略方针。党的十七大又进一步明确要把优先发展教育放在加快发展社会事业的首位。在不断改革基础教育、高等教育、职业教育以及教育行政管理体制等的基础之上，财政不断加大对教育事业的投入，教育事业发展取得了重要成绩，主要体现在以下五个方面：
（1）中国正举办着世界上最大规模的教育，基本形成了中国特色社会主义教育体系。2007年，全国各级各类教育有2.6亿名学生，1400多万名教职员工，62万多所学校。这个体系的建立和不断完善，不仅保障了人民群众享有接受教育的机会，而且为全面建设小康社会和社会主义现代化建设提供了强有力的人力资源保证。
（2）各级各类教育持续协调快速发展，初步实现了让所有孩子“有学上”的目标。目前，中国已经形成了普及和巩固义务教育、大力发展职业教育、提高高等教育质量的总体格局，各级各类教育普及程度明显提高，已接近中等收入国家平均水平。
2007年，全国小学净入学率达到99.5%，初中毛入学率达到98%，高中阶段教育毛入学率达到66%，高等教育毛入学率达到23%。
（3）教育为现代化建设培养了大批人才，做出了重要贡献。
30年来，全国累计毕业普通本专科生3009万人，研究生176万人，为经济社会发展提供了重要的人才支撑。高等学校科技成果不断涌现，近五年多未高校获得国家自然科学奖、技术发明奖和科技进步奖项，占全国总数的55.1%、64.4%和53.6%，哲学社会科学研究有80%左右的成果出在高校。
（4）国民素质有了很大提高，中国已经成为人力资源大国。
目前中国国民人均受教育年限为8.5年，新增劳动力平均受教育年限达10年以上，均超过世界平均水平。青壮年文盲率下降到3.58%以下。全国总人口中大学以上文化程度的超过7000万人，从业人员中有高等教育学历的人数已位居世界前列。中国从人口大国转变成为了人力资源大国，正在向人力资源强国转变。
在这些思想的指导下，财政用于医疗卫生的支出不断加大（见图5-2），医药卫生体制改革研究工作稳步推进，医疗卫生基础设施建设继续加强，城乡医疗保障体系不断完善，看病难、看病贵等问题有所缓解。2003～2007年，全国财政医疗卫生支出累计达6311亿元，比上一个五年增长1.27倍，年均增长24.6%，高于同期财政支出的增长幅度。同时注意向公共卫生倾斜、向需方倾斜、向基层倾斜，着力支持医疗保障体系、公共卫生服务体系、医疗服务体系和药品供应保障体系建设，逐步解决群众看病难、看病贵问题。2008年，全国财政医疗卫生支出2722.44亿元，比2007年增长36.8%。中央财政医疗卫生支出826.8亿元，增长24.5%。
医疗卫生事业的发展还体现在以下方面：（1）新型农村合作医疗制度全面建立，截至2008年底，全国参合农民达8.15亿人，成为覆盖人数最多的一项社会保障制度。（2）城镇居民基本医疗保险制度试点工作积极推进。试点城市由2007年的88个增加到2008年的317个，参保人数达1.1亿人；中央财政对巾西部地区新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险的补助标准提高到每人每年40元，对东部地区给予适当补助；将地方政策性关闭破产国有企业退休人员纳入当地城镇职工基本医疗保险制度。（3）城乡医疗救助力度进一步加大。例如在2008年南万部分地区低温雨雪冰冻灾害、“5·12”汶川特大地震、三聚氰胺婴幼儿奶粉事件等重大自然灾害和突发公共卫生事件中，政府的作用都体现得_}一分明显。（4）基层医疗卫生服务体系建设不断加强，财政在继续支持中西部地区农村和城市社区卫生人才培训和“万名医师支援农村卫生工程”的基础上，支持巾西部地区社区卫生服务中心（站）、乡镇卫生院和村卫生室购置必备的设备，提高医疗服务能力。①三、就业事业和社会保障进一步发展，相关财政投入不断加大1.就业事业的发展中国就业制度的改革发展历程主要分为五个阶段：第一，1949～1978年。这一阶段主要特点是与传统的计划经济体制相适应，实施由政府“统包统配”、高度计划与集中的劳动就业体制。第二，1979～1985年。这一阶段主要特点是实施劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的就业方针，改革统包统配就业制度。第三，1986～1994年。这一阶段主要特点是结合国有企业改革，有步骤地推行劳动合同制度，初步确立劳动者与用工单位的市场主体地位和双向选择机制。第四，1995～2001年。这一阶段主要特点是在结构调整和经济转型的大背景下，配合国企改革的深化，实施再就业工程，实现国有企业富余劳动力的平稳转移，进一步推进中国就业制度改革。第五，2002年至今。这一阶段主要特点是制定实施积极的就业政策，全面落实《中华人民共和国就业促进法》，在解决好国有企业改革遗留的下岗失业问题的同时，建立起面向城乡所有劳动者的促进就业体制机制。
中国就业工作取得的成绩主要体现在：（1）城乡就业规模不断扩大，就业结构不断优化，就业局势保持稳定。中国全部就业人员由1952年的2.07亿人增加至2008年的7.75亿人，三次产业就业人员比重分别由1978年的70.5%、17.3%和12.2%调整为2008年的39.6%、27.2%和33.2%。（2）用人单位和劳动者作为人力资源市场供需主体的地位基本确立，多种灵活就业形式加快发展，市场配置的基础性作用逐步得以发挥。（3）公共就业服务体系逐步健全，面向城乡劳动者的职业培训制度不断完善。（4）促进就业的法律体系初步形成，政府促进就业的责任体系和工作机制日益健全。①2.社会保障的发展中国社会保障制度的改革发展历程大体可划分为三个阶段：第一，新中国成立初期至改革开放初期，即以劳动保险为主的社会保障形成阶段；第二，改革开放初期到党的十六大召开之前，即以社会保险为重点的社会保障改革探索阶段；第三，党的十六大以来，即以统筹城乡为目标的制度创新阶段。
中国社会保障工作取得的主要成就突出体现在四个方面：
（]）体系框架初步形成，基本完成了制度转型。（2）覆盖范围不断扩大，待遇水平稳步提高。2008年末，参加城镇基本养老保险的人数达到2.19亿人，城镇基本医疗保险达到3.18亿人，8.15亿农民参加了新型农村合作医疗，1000多万被征地农民被纳入基本保障制度，6600多万居民享受城乡低保。（3）-批体制转轨的历史遗留问题得到解决，有力地支持了国有企业改革和经济结构调整。（4）社会化管理服务体系初步建立，减轻了企事业单位的社会事务负担。②3.全国财政社会保障和就业支出不断增长2003～2007年全国财政社会保障和就业支出累计达到1.95万亿元，比上一个五年增长1.41倍，年均增长15.2%，有力地确保了各项社会保障和就业工作的开展。2008年，全国财政社会保障和就业支出6770.03亿元，比2007年增长24.3%。
总的看来，这些年来党中央、国务院解决民生问题的一系列重大政策正在得到贯彻落实，政策实施的积极效应逐步体现，有力地支持了社会事业结构加快优化、体制机制改革加快推进，各项社会事业发展继续保持了良好的发展势头，促进了经济社会协调发展。
（第三节当前中国社会事业发展面临的主要问题
尽管这些年来中国的社会事业发展已经取得了很大的成绩，但是客观来说，与人民群众的要求相比，与经济发展基础相比，与构建社会主义和谐社会的任务相比，中国社会事业发展还存在着不小的差距，而且一些深层次问题正在日益成为社会事业进一步发展的障碍。
一、政府在社会事业发展方面的职能定位有待进一步明确与规范我们所说的社会事业，按照西方经济学的基本划分，有相当一部分属于准公共产品或者纯粹公共产品，需要由政府完全或者部分加以投入，其发展和完善是不能或不完全能依靠市场配置和市场调节进行的。政府作为公共产品的重要提供者之一，在社会事业的发展中有着十分重要的职能和职责，这是政府义不容辞的责任。
但目前政府在社会事业发展方面的职能定位还需要进一步明确和规范。首先，政府在社会事业管理中存在越位和缺位问题。政府没有根据经济社会的发展水平，依法明确界定各项社会事业的范围和标准。除了义务教育外，大部分社会事业的范围和标准十分含糊，如公民能享受到哪些基本的医疗保健服务？公共文化服务应该包括哪些内容？这些都没有一个统一的、基本的说法，这就导致了社会事业的发展目标不明确，投入政策不到位，工作开展和服务成效不平衡。其次，政府没有确保公益性社会事业必需的经费支持。最后，政府需要对社会事业的发展有一个宏观规划。目前中国社会事业的发展虽有规划，但相当多的规划缺乏可行性和可操作性，其实施缺乏必要保障。改革开放以来，尤其是近10年来，社会事业的发展从总体上说是微观发展为主，呈现出“越有钱越发展，越没钱越不发展”的马太效应。政府的规划没有起到应有的引导和推动作用。①二、财政支出结构中没有充分体现社会事业的重要性改革开放以来，中国社会事业经费总量持续增长。尤其是党的十六大以来，全国财政2003～2007年用于教育、医疗卫生以及文化体育事业的投入和1997～2002年相比都呈现出明显的增长（见图5-4），这是值得充分肯定的成绩。
单位：亿元教育医疗卫生文化体育图5-4全国财政用于部分社会事业的投入数据来源：根据JZl家统计p3/报绘制而成。
但是从另外一个角度来看，近10年来，中国文化事业经费占GDP的比例由o.26%上升为o.61%，教育事业经费占GDP的比例由3.09%上升为4.53%，卫生事业经费占GDP的比例由3.54%上升为4.14%，体育事业经费占GDP的比例由0.17%上升为0.43%，科技事业经费占GDP的比例由1.58%上升为2.71%。尽管上述比例均有所上升，可是上升的幅度有限且水平不高。文化和体育经费占GDP的比例分别只有0.5%左右，教育、卫生和科技筹资水平提高的幅度也不大。最重要的是，与行政事业经费、经济建设费用增长的比例相比，中国社会事业在财政支出结构中还没有占据应有的比重（见图5-5）。原来实施的赶超战略使得我们的财政职能一度主要体现为建设性财政，经济建设支出占财政支出比重最高的年份曾达图5-51978-2006年中国财政支出图数据来源：根据国家统计局年鉴绘制而成。
到财政总支出的64%，而这其中有许多属于私人产品范畴，本应该由市场和社会负担。而且在由计划经济向市场经济转轨的过程中，依然包括了庞大的经济建设费支出。另外，在迅速增长的各类事业费的供给范围中，如有些培训中心、报社、出版社、协会、学会等，既不属于公共产品也不属于准公共产品之列，也不应当由财政供给资金。再加上历年来行政管理费支出不断增长，导致社会事业方面的支出缺失。总的来说，在中国的财政支出结构中，经济建设费用的支出始终是财政支出的重点，而行政管理费用的增幅也高于社会文教费用的增幅。
三、社会事业的投入中，各级政府的分工与协调不到位《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对中央政府和地方政府的职能进行了规定，但是这一规定主要是原则性、概括性的，可操作性不强。《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）于1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过，并于1995年1月1日正式实施。《预算法》的第二条规定，“国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算”。预算支出的内容主要包括经济建设支出，教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出，国家管理费用支出，国防支出，各项补贴支出以及其他支出等。《预算法》虽然规定了地方预算自主权，但是对于中央政府和地方政府之间的支出责任以及不同层级政府之间支出责任的划分仅仅是宽泛地提到，缺乏可操作性的详细规定。《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》指出，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括：国防费、武警经费、外交和援外支出、中央级行政管理费、中央统管的基本建设投资、中央直属企业的技术改造和新产品试制费、地质勘探费、由中央财政安排的支农支出、由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。具体包括：地方行政管理费、公检法支出、部分武警经费、民兵事业费、地方统筹的基本建设投资、地方企业的技术改造和新产品试制经费、支农支出、城市维护和建设经费，以及地方文化、教育、卫生等各项事业费、价格补贴支出和其他支出。
实际情况是，不同层级政府之间的很多事权区分模糊。有些本应由地方财政负担的支出，却由中央政府承担；而有些本应由中央财政负担的支出，却由地方政府负担。省以下地方政府，特别是县、乡两级政府支出责任较重，提供了当地大部分公共支出。缺乏支出责任的正式划分，既使各级地方政府之间责任划分千差万别，也造成了地方政府重复和重叠支出的程度很高。尽管理论上重复责任划分没有错，但实际上重复责任更难以辨别哪级政府应该负责提供哪些特定服务。在重复责任广泛存在的情况下，有可能使提供服务不足和效率不高，在最后“较真”的时候，还会出现“推诿扯皮”谁也不负责的现象，责任重叠的实际后果就是缺乏“责任感”。
举例来说，各级政府投资及财政支出划分是各级政府职责划分的具体体现。不同级次政府资金投向的重点领域应有所不同，这才符合政府间职能分工的要求。但在中国城镇固定资产投资中，中央政府更多地投入了农业、电力、地质勘探和党政机关建设；省级政府侧重交通通信和电力发展；而省以下政府更为侧重社会服务、党政机关和教育投资。三级政府在卫生、体育以及科技行业的投资比例，中央及省级政府在教育、文化方面的投资比例相对明显偏低，这跟经济与社会可持续发展要求不符。上述情况容易导致政府资金重点重者恒重、轻者恒轻，在特定经济能力下，某些行业发展过度，而某些行业发展严重不足。这使得中央及省级政府对社会事业等公共服务业的支持力度明显不足。①区（县、市）是各项社会事业职责的主要承担者，但在资源的拥有和获得上却往往处于劣势，尤其是县以下直接面向群众提供服务的部门和单位，更难以获得公共资源的有力支持。同时，由于各地财力的不平衡，也造成了社会事业发展的不均衡，从而影响了公民平等地享有公共服务的数量和质量。
四、社会事业发展的地区差异、城乡差异需要引起足够的重视中国有自己独特的国情，一是表现在幅员辽阔、人口众多；二是处于社会主义发展的初级阶段。由于现实发展中各地区自身的自然资源禀赋、经济发展水平和人口状况等存在很大差异，所以笼统地说，东、中、西部地区的财政收入能力各不相同。1994年以后，尤其是实施西部大开发以来，西部地区12个省、直辖市、自治区的经济发展速度都超过了自己的历史最好水平。但是从东西部地区之间的差距来看，最近的研究表明，其差距呈现继续扩大的趋势。中国各项社会事业费主要来自地方财政，而不是中央财政。各地人均社会事业费的高低取决于其地方财政实力，这在一定程度上造成各省的人均社会事业费差距还非常明显。长期以来人均社会事业费的地区差距就转化为了社会事业设施的差距，再加上各地区发展社会事业的成本也存在一定差异，体现在总的格局上，就是社会事业发展的地区差异明显。
此外，政府对社会事业的财政支出在城乡之间也存在很大差异。图5-6显示的是中国1990～2006年城乡人均卫生费用，从图可见，虽然城乡人均卫生费用都有较大增长，但城乡人均卫生费用之间的差距却在扩大。2006年，中国人均卫生总费用城市为1145.1元，农村为442.4元，城市为农村的2.59倍。城乡居民个人卫生费用负担也有差别，农村居民人均纯收入不足城镇居民人均可支配收入的1／3，但农村居民个人承担的医疗保健支出占其全年消费性支出的比重（7.9%）却高于城镇居民（7.6%）。①数据来源：《中国卫生年鉴2007》与《2007年中国卫生事业发展统计公报》。
五、社会事业单位改革的配套政策和相关制度建设滞后由于中国事业单位类别众多、分布广泛、队伍庞大、情况复杂，改革涉及面宽，与国家关于教育、科技、文化、卫生等方面体制改革的内容密切相关，改革具有明显的复杂性和艰巨性。改革开放以来，中国政府制定了诸多事业单位改革的政策，并得以稳步实施，主要是调整事业单位布局结构，实行政事分开，推进事业单位社会化，通过明确事业单位的法人地位和取消事业单位的行政级别，改革政府对事业单位的管理方式与政府提供公共服务的形式。1998年以来，改革的力度明显加大，特别是国务院部门所属事业单位做了大幅度的改革。
虽然部分地区或行业对事业单位体制改革一直在进行积极探索，出台了一些改革政策，但还存在着许多问题：一是表现在改革主要以部门和地方政府为主，以试点方式进行，各行各业都搞自己的改革试点。这种改革方式有其优点，可以调动部门和地方的积极性和创造性，但问题也很突出。这样既无法确保各个部门和地方的改革都能够按照合理的轨道进行，难以避免部门和地方突出局部利益而忽视整体利益的问题，也难以进行资源整合和布局调整，无法解决长期形成的社会事业布局不合理问题，使不同领域中改革政策的差异较大，造成不同部门、系统之间的政策不平衡，影响社会稳定。二是重大政策没有突破。比如，事业与企业社会保障制度的鸿沟使事业单位的改革异常艰难；用人制度的制约使事业机构现行采用的全员聘用制、合同制等举措的成效有限。三是某些领域的改革存在过度市场化的问题，有些事业单位的改革不是根据相关机构的实际职能是否具有公益性而定，而是更多地依据机构自身在市场上的生存能力。结果一些承担社会公益职能的机构被推向市场后j放弃甚至损害公益目标，最终使政府职能和国家目标受到严重影响。
（第四节迸一步发展社会事业的对策和思路
构建和谐社会的任务，要求政府从广大人民最关心、最直接、最现实的利益问题人手，进一步加快社会事业发展，促进经济社会协调进步。总结国内外社会事业发展的经验与教训，在新时期进一步加快中国社会事业发展，特别需要关注以下六个方面：
一、明确并且规范政府在社会事业发展方面的职责。’发展应是在经济增长的基础上促进社会进步，为人的全面发展创造条件。只有这种发展观才能引导对于社会事业发展的关注。在社会事业的发展问题上，要明确政府合理的职责范围。由于基础医疗、基础教育、科技等社会事业与人的生存和发展直接相关，是实现公民权利的有效载体，同时对一个国家和民族的长远发展也起着基础性作用，所以随着时代的发展，各国政府对社会事业日益重视，在投入上呈现出一种上升的势头。而且一般来说，越是发达的国家，其对社会事业的投入比重就越大。借鉴国际经验，有些社会事业如基础教育、公共卫生以及基础和公益性科学研究等，在任何情况下都必须确保，。由政府财政加以大力支持；有些则可在保证了基本需要之后再量力而行或逐步发展。所以，在社会事业发展的领域选择问题上，必须明确并且规范政府在社会事业发展方面的职责，在结合经济和社会发展要求的基础上，突出重点，有所为、有所不为。过分追求减轻财政负担不合理。，忽视国情和基本经济能力、追求社会事业的大而全也不合理。同时，发展好社会事业对经济发展也可以起到促动作用。目前发展中的一个突出矛盾是中国经济受到西方经济下滑的影响，扩大内需的任务相当严峻。从国际已有经验来看，解决好教育、医疗卫生等社会事业的发展，有助于解决社会公众的后顾之忧，对于扩大内需来说有着非常现实的效果。
二、形成不同层级政府间的合理职责分工1.明确中央和地方政府的公共服务事权划分明确而具体地划分中央和地方政府在社会事业发展的职责范围，注意事权的划分应是具体的、可操作的。可建立包括与事权项目相对应的支出项目，以及与支出项目相应的收入来源在内的明细分类表。对于一些共同承担的事务，也要尽可能明确主要承担者和辅助承担者的角色。从国际经验看，对于那些涉及国家目标，且在发展中需要不同机构间充分配合与协调的社会事业，比如基础科学研究、具有较强社会公益性的重要技术研究、卫生防疫等等，通常由中央政府统一规划、直接管理并由中央财政直接投资；对于具有突出公益性，涉及政府基本职能，但可以由彼此独立的机构分别承担的社会事业，比如基础教育等，通常由中央政府统一规划，地方政府组织实施，所需经费或由地方政府承担、中央政府实施补助和转移支付，或主要由高层级政府财政支出；对于体现局部区域公众利益的社会事业，则主要由地方政府承担，中央政府给予宏观指导，并根据不同地区的实际情况给予必要援助。总的来说，这些基本做法都值得中国借鉴。当中央与地方之间存在分配矛盾和利益冲突时，应使用法律手段予以解决。
2.明确各级政府间的公共服务事权划分尽快快各级政府间公共服务事权的划分以法律的形式确定下来，这是保证政府间事权的划分做到科学化、规范化的必然要求。西方实行分税制的国家一般都在宪法中对各级政府的事权划分予以明确规定。中国应借鉴国外很多国家划分各级政府事权所遵循的“受益范围”、“提高效率”和“事权与财权相统一”原则中的合理成分，按照发展社会主义市场经济的一般要求，科学地界定中央与地方政府的职能，通过人大立法严格规范各级政府的事权与支出范围。考虑到中国的分税制还处于改革与完善阶段，政府间事权的划分以及相应的支出责任尚有待进一步调整和规范，因此，可首先在财政法、预算法等专项法律中对政府间事权的划分加以规定，以增强事权划分的规范性、严肃性。待条件成熟后，提高事权划分的法律级次，增强政府间事权划分的权威性。如可以由全国人大主持，在宪法的层次上进行各级政府事权的原则立法，然后进行各级政府事权的具体立法，以严格的法律程序确定各级政府的事权。事权规定要明晰，对由此而发生的事责规定要详尽，如事责范围内的立法权、人事任免权、决策权、随机处置权等等，同时还要规定有关的监督权力机构和监督程序。
3.明确省以下各级政府的公共服务事权划分尽快对省以下各级地方政府的事权范围加以明确划分。
西方国家一般根据受益原则、能力原则和效率原则的一般规定，省或州级政府主要负责本级行政事务、下级地方政府无力承担或需在下级地方政府之间进行协调的事务。而下级地方政府的事权相当多，除承担大部分与区域内公众生活密切相关的事权外，还承担部分经济服务性事权。结合中国的具体情况，考虑到中国乡级政府多数经济实力和管理水平都较低，因此诸如基础教育、城市规划、水电供应、治安、消防以及小型基础设施建设等应由市、县级政府承担为宜。省级政府主要负责本级的行政、司法、高等教育、医疗保健以及地区性基础设施建设等事权，着重履行区域调控职能。此外，在对地方政府的事权进行划分的同时，应对各级地方政府的历史遗留问题，如财政赤字、拖欠工资，挤占专项资金等进行全面清理并提出相应解决办法，使地方政府事权的划分和财权的划分以及上级政府对下级政府的转移支付结合起来，使地方政府间事权的划分落到实处。
三、按照公共财政的要求，加大社会事业投入力度，合理用好财政资金党的十七大突出强调了加快推进以改善民生为重点的社会建设对构建和谐社会所具有的重要意义，在改善民生方面提出了“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标要求。从政府收入和支出两方面人手发挥财政在改善社会事业发展方面的作用，遵循多支和少收两条基本线索，将教育、科技、就业和公共卫生等问题纳入制度框架进行整体设计，不断优化财政支出结构，完善公共财政体系，加快建立有利于社会和谐的公共财政保障机制。针对目前存在的突出问题，建议加大农村卫生基础设施建设、国家文化自然遗产保护、农村基层计划生育服务体系建设等专项投入，解决进度滞后问题，重点解决农村中小学危房改造、农村义务教育负债等历史遗留问题，妥善解决中西部农村教师工资缺口等。
四、按照基本公共服务均等化的要求，减少社会事业发展的地区差距和城乡差距地区经济社会发展不平衡作为一个客观的经济与社会现象，具有一定的普遍性，发达国家和发展中国家概莫能外，区别只是这种差距的程度、产生的原因、治理时机的掌握和政策措施的着力点等有所不同。全国各地基本公共服务均等化是建立转移支付制度的重要目标，但这是一个长期的过程，与中国综合国力的增强、与社会和经济发展的提高、与区域经济的协调发展等等问题都有着密切的内在关联。单纯依靠转移支付制度也不可能解决所有的问题。建立合理、有效的转移支付制度并不意味着要“杀富济贫”，而是应该首先实行标准较低的公共服务均等化目标，然后再逐步提高。
根据中国现有国情，目前需要优先解决的是城乡社会事业发展失衡的问题，让公共财政覆盖到农村和农民。农村社会事业的发展应该尽快由依靠农民自身向以国家为主的政策目标过渡，让农民能享受到最基本的国民待遇。政府必须采取“回报农民、反哺农业、扶持农村”的形式，通过加快对广大农村社会事业的补偿性供给来促进农村的经济发展，缩小日益扩大的城乡差距。
在当前政府财力仍十分有限的情况下，可以考虑采取“存量调整”和“增量投入”的方式解决城乡社会事业失衡问题：一是在逐步加大支农投入的基础上，按照“先退后进”的思路，将从事业单位中退出的资金用于农村公共产品供给；二是整合各种支农资金，由支持农业生产转向增加农村社会事业的有效投入；三是建立以公共财政为主体的、动员社会各方面力量共同参与的农村社会事业发展的融资体制。总的来说，政府作为公众利益的代言人和维护者，应当统筹城乡社会事业发展，打破城乡分割的体制和政策，由公共财政作为主要投资主体统一投入资金，逐步缩小城乡差别，实现城乡社会事业均衡、协调、可持续发展。农村社会事业量大面宽，而且历史欠账多，加上各级财政普遍较紧张，不可能全部包下来，这决定了其发展道路不可能是一个模式。当前财政资金必须选择农村社会事业的关键领域加以重点支持，应把农村义务教育和公共卫生防疫体系建设等作为财政资金支持的重点，并以财政投入为主。
五、改革和完善社会事业发展的体制，加大事业单位改革力度所谓社会事业发展的体制，主要是指规范社会事业由谁来办以及如何举办的基本制度模式，具体而言，主要就是指要规范政府、社会事业组织以及公众之间的关系。要进一步改革和完善中国社会事业发展的体制，就必须统一规划、整体推进，必须更加明确政府在社会事业发展中的重要职责，同时改革政府促进社会事业发展的机制，大力发展社会事业组织，改进政府对社会事业组织的监管，促进社会事业组织的自律，促进公众对社会事业发展的参与。应当根据社会事业各领域的工作性质和公益程度，实施分类处理，产品和服务可以市场化的应尽快市场化；对具有公益性的事业单位，按照其职能特点和社会事业发展目标，分别确定为政府直接组织的公立机构或非营利机构。对于那些公益性突出的社会事业，特别是基础教育、公共卫生、基础和公益性科学研究以及其他与政府职能直接相关的社会事业，仍需要政府直接组织；对于那些不必再由政府直接组织和管理的事业单位，可以考虑逐步改为非营利机构。同时采取政府直接举办、政府出资举办、政府监管举办、政府购买服务等多种方式，来履行政府在社会事业发展中的职责。此外，还要推进社会事业组织自身的运行机制改革，提高社会事业组织绩效。推进社会事业组织自身的运行机制改革，应当在确立其主体地位的基础上，以提高组织绩效为目标，加强组织内部的约束和激励机制建设，培育现代的事业组织文化，引进必要的竞争机制，促进事业组织的人才流动，促进公众对事业组织的监督，规范和协调事业组织之间以及事业组织与政府、公众之间的关系。
六、明确社会事业发展的重点领域，统筹规划、逐步推进社会事业发展明确社会事业发展的重点领域，一方面要看在特定阶段各项社会事业对社会运行与发展的相对重要性；另一方面要看特定阶段群众反映和需求的强烈程度。就目前中国的现实情况而言，需要优先考虑的领域主要包括三方面：一是面向社会弱势群体的各种支持与服务，包括社会救助、社会照顾与就业支持等等。该领域的进展状况直接关系到全体社会成员是否能够共享发展成果，直接关系到社会公正状况。二是面向全体社会成员的基本社会保障体系，包括社会成员的医疗卫生保障。
该领域的进展状况直接关系到社会成员应对各种意外风险的能力，关系到社会成员的安全感和生活预期。三是教育、科技、文化事业。该领域的进展状况直接关系到人的素质提高、社会文明程度以及经济持续快速增长的潜力。各个地区的地方政府可以根据本地区的实际情况，明确各自社会事业发展的重点领域。
思考题
1.社会事业的发展对于构建和谐社会具有什么意义？
2.目前中国社会事业发展存在的主要问题有哪些？
3.如何不断改革和完善中国的社会事业？
参考文献
1.[美]威廉·曼彻斯特著，朱协等译：《光荣与梦想：1932～1972年美国社会实录》，海南出版社、三环出版社2004年版。
2.丁茂战主编：《我国政府社会事业治理制度改革研究>，中国经济出版社2006年版。
