（第一节建国以来我国农村经济制度变迁
农村经济是国民经济的重要组成部分，是国民经济的基础和保障。建国以来我国政府对农村经济的管理经历了一个曲折的过程，农村经济经过半个世纪的发展，也取得了举世瞩目的成就。但近年来困扰着我国经济发展的“三农”问题，也引起了政府和社会的广泛关注。本章就这一问题进行探讨。
新制度经济学认为，制度与经济发展有着内在的逻辑关系，制度是经济发展的重要变量。这种关系表现为：经济发展是制度起源、变迁和创新的初始原因，而制度安排又是经济持续发展的强劲动力。回顾建国以来我国农村经济发展的历程，我们不得不承认，自然因素的影响固然是强大的，但人们在自然约束下所进行的制度选择与创新，对农业、农村经济的发展和农民生活水平的提高有决定性的作用。
一、改革前的农村制度与农业绩效
（一）改革前的农村制度环境
1962～1978年，中国农村通行“三级所有，队为基础”体制。所谓“三级所有”，是指农村生产资料的使用和产品的分配由人民公社、生产大队和生产队三级分层管理。人民公社是政社合一的机构，具有行政管理职能和协调生产大队生产、分配和交换活动的经济管理职能。生产大队是人民公社与生产队的中介，它一方面是人民公社职能的延伸，代理人民公社协调和管理生产队的生产和分配，另一方面保证所属各个生产队在权利和义务上处于大致平衡状态。生产队作为基本核算单位，是产权的排他性受到严格限制的农业生产组织，其土地不能出租和买卖，集体耕地主要用于粮食生产，社员没有自由迁移和择业的权利。所谓“队为基础”，是指三级集体所有中，生产队是基本的经济单位。生产队实行独立核算、自负盈亏，有经营自主权。但是，由于实行高度集中的计划管理体制，国家对农产品生产实行指令性计划，对农产品流通实行统购统销政策，公社、生产大队、生产队的关系，名义上是“三级所有，队为基础，分级管理”，实际上是下级服从上级，上级服从国家计划，国家计划要层层落实到生产队。整个公社的三级集体，生产如何管理，商品如何购销，收入如何分配，都要服从国家指令性计划的安排和调动，丧失了生产经营的自主权，“队为基础”没有发挥应有的作用。
在集体经济中，农户依靠“人头”和“工分”从生产队取得收入。
值得注意的是，在“三级所有，队为基础”体制下，农村家庭经济仍然在一定范围内存在，只是在不同时期政策允许的范围有所不同。在当时极“左”的政治气候里，农村家庭经济的发展被扭曲了。
（二）改革前的农业绩效及解释
在上述体制下，中国农业尽管取得了一定的发展，但并没有高效率地利用农业资源，农业产出总量和人均量的年平均增长率都非常低。这段时期为什么没有高效率地利用农业资源？笔者认同的解释是，受既定发展战略和当时意识形态的影响，“三级所有，队为基础”体制没有充分地利用农民从事集体劳动的积极性。首先，在资金短缺的情况下，中国采取了优先发展重工业的战略，农业部门担负着为工业特别是重工业提供资金的职能（主要通过“剪刀差”形式），农产品的相对价格被人为地压低了。其次，社员个人在生产队中的劳动虽然能够取得集体成果，但劳动的提供者没有办法排斥其他成员也参与集体成果的分享。集体成果在一定程度上具有公共品性质，集体生产被“免费搭车”现象困扰。再次，生产队主要种植粮食作物，但粮食分配方法是先扣除“口粮”（每个社员都能够享受的、固定数量的粮食），剩下来的部分才按照“工分”（社员提供给生产队集体的劳动的度量指标）进行分配。这种分配方式进一步降低了社员集体劳动的积极性。
二、联产承包责任制与农业绩效
（一）土地使用权的变迁一般认为，1978年12月召开的中共十一届三中全会为“三级所有，队为基础”的体向向联产承包责任制变迁准备了条件。但是，在此之前，安徽农民已经自发地秘密地进行了农业生产责任制尝试，拉开了联产承包责任制的序幕，最终把集体所有、统一经营使用的土地制度，变革为集体公有、家庭承包、双层经营的土地制度。
所谓家庭联产承包责任制是指农户以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料和生产任务的农业生产责任制形式。其基本特点是在保留集体经济必要的统一经营的同时，集体将土地和其他生产资料承包给农户，承包户根据承包合同规定的权限，独立做出经营决策，并在完成国家和集体任务的前提下分享经营成果。一般做法是将土地等按人口或劳动力比例根据责、权、利相结合的原则分给农户经营，承包户和集体经济组织签订承包合同。家庭联产承包责任制是我国农村集体经济的主要实现形式，主要生产资料仍归集体所有；在分配方面仍实行按劳分配原则；在生产经营活动中，集体和家庭有分有合。
（二）制度变迁的绩效及其解释
家庭联产承包责任制的实行取消了人民公社，又没有走土地私有化的道路，而是实行家庭联产承包为主，统分结合，双层经营，既发挥了集体统一经营的优越性，又使中国农民本来就具有但长期以来一直受到压抑的劳动积极性充分地发挥出来，农业生产获得了快速增长。无论是从局部地区还是全国范围来看，情况都是如此。
不可否认，这一制度变迁是发生在我国农村改革中的典型的诱致性制度变迁。20多年来，这种体制为经济和社会发展做出了巨大贡献，然而随着社会环境的变化，这种体制的适应性也发生了变化，因此有必要对家庭联产承包责任制的合理内核与不足之处进行再审视。
1.家庭联产承包责任制的合理内核。
（1）以家庭为基本经营单位，是与农业的自身特点相适应的，具有客观的必然性。世界各国农业发展史都表明，农业家庭经营不仅能与自然经济的小生产相适应，而且不排斥技术进步和社会化大生产，可以同农业商品化、社会化、现代化的推进协调一致。发达资本主义国家在农业生产力很高的条件下，农业的大部分仍以家庭为单位经营，无论是人多地少的日本，还是人地比例中等、经济发达的西欧，甚至在人少地多、农场面积大的美国、加拿大、澳大利亚，家庭农场也占绝大多数。家庭之所以成为农业生产经营主体，与农业生产的自身特点密切相关。
（2）有利于培育农村市场主体。家庭联产承包使粮食生产快速增长，促进了农产品购销制度的改革，1985年国家取消粮、棉、猪等主要农副产品的统购派购，代之以合同收购，密切了农业生产与市场之间的联系。农户除了按合同规定完成承包生产任务外，还可以自购生产资料发展其他自营经济，独立进行商品生产，农户已成为农村经济中的基本单位和市场主体。同时农民专业合作组织数量也迅速增加，农村经济中的市场主体在规模和产业分布上都有了长足的发展。
（3）统分结合的双层经营体制符合我国农村实际，有利于农村经济的进一步发展。随着农业的进一步发展，家庭分散经营因土地规模过小而效益不高的问题日渐突出，农户在生产经营中往往会遇到许多力、不了、办不好或办起来经济不合算的事情（如农田水利建设），而集体经营层次所具有的生产服务、组织协调和资产积累等功能，可以在一定程度上弥补农户经营规模狭小的局限性，可以在不改变农户经营规模的基础上，在较大范围内协调和统筹人力物力财力，采用先进技术，开发、加工和利用当地资源，降低生产成本，发挥规模效益。
（4）家庭联产承包责任制在实现社会公平的同时，并不排斥效率，这种情形类似于帕累托最优。从1985年起，以粮、棉为主的土地经营快速增长的势头减缓，生产出现“徘徊”状态，家庭联产承包责任制的优越性、合理性因此受到怀疑，问题的焦点集中在农户小规模分散经营妨碍了土地经营规模效益的实现。但是有关规模扩大的观点过分偏重于促进规模经营的制度框架，忽视了如何处理被排挤在农业之外的农户及农业劳动力这一重要问题。如果不能保证放弃土地的农民获得不低于经营土地的收益，那么打破原有的均衡状态不仅可能是非效益的，而且可能因为妨害公平而影响社会稳定。研究结果也同时表明土地规模与经济效益之间并无必然联系，改造传统农业关键是要投入新的生产要素，并使各生产要素之间保持合理的比例，小规模并不等于无效率，大规模也并不必然能得到高效率。而土地的家庭承包经营并不排斥劳动力、资金、技术等生产要素的投入，相反，在坚持“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”下，投入新的生产要素，能够在保证社会公平的基础上提高土地经营效益。
2.家庭联产承包责任制存在的不足。按效益原则流转是一切稀有资源优化配置和有效利用的必要条件。在国民经济已基本转入市场经济轨道，农村劳动力、资金、技术等要素流动起来之后，农地作为一种珍贵的稀缺资源和基本生产要素，只有同劳动力、资金、技术等其他要素一样流动，才能实现诸要素之间的优化组合，实现土地的有效利用。目前，我国农地的配置和流转呈现以下特点：（1）农地承包遵循平均分享的公平原则，实质上是一种“均田制”。（2）农民从集体取得承包地使用权是无偿或基本无偿的。（3）农地流转主要是通过集体组织动用行政力量进行调整，或者农民之间自发的无偿、低偿转包两种机制实现的。由此可见，农地的配置和流转是通过非市场机制实现的。这种农地资源配置方式有明显缺陷：第一，农户无偿或低偿取得承包农地的使用权，使农户缺乏成本观念，导致粗放经营，忽视农地的产出效益。随着兼业农户的增多，农户收入来源多样化，承包农地不再是农民赖以生存的基础，而日益成为从事非农产业的退守地。第二，动用行政力量完成的农地调整和自发形成的无偿、低偿转包，不仅无法形成有效、健全、合理的农地使用权流转机制，而且直接妨害了农地资源市场机制的形成。其一，农地调整使农户的农地使用权处于不确定状态，既影响农户对农地投入的积极性，也不利于农地使用权交易；其二，无偿、低偿转包使农地流转无法形成合理的市场价格，影响了农地市场的培育和发展。第三，农地流转不能体现配置效率。农地流转的目标在于协调农地与劳动力、资金、技术等要素的组合比例，促进资源的有效利用。在市场机制下，农地资源流转的原则是出高价者得到农地，而出高价的农地经营者一般具有较强的经营能力和优越的生产条件，能够取得更高的农地经营效益。
非市场机制作用下的农地流转则难以达到这一目标。
进入20世纪90年代后，家庭联产承包责任制继续发挥着稳定农业生产的作用，并在此基础上又衍生出几种新的承包形式，如“两田制”、“农村土地股份合作制”等。这些新的承包形式在出台初期也都收到了较好的效果，但也产生了一系列新的问题，低效利用稀缺的土地资源这一现象仍未得到根本改观。因而，我们在肯定“家庭联产承包责任制”的历史性功绩的同时，也不得不指出，时至今日，这种制度安排的正效应的释放已经越来越小，中国农村进一步的改革势在必行。
（第二节我国的“三农”问题
一、“三农”问题产生的背景
（一）人地关系高度紧张的国情
截至2004年末，中国总人口为130756万人。13亿人口中有9亿是农村人口，分布在全国65万个行政村，组成2.3亿个农户。在这些农户当中40%是纯农户、37%是兼职农户。另据国土资源部统计显示，截至2005年10月31日，我国耕地面积为18.31亿亩，全国人均耕地1.4亩，户均耕地8亩。而且现有耕地总体质量不高，高产田仅占28%，低产田为32%。
我国人均占有耕地在世界属于最少的国家之一。横向比较，相当于世界平均水平的33%，美国的11.2%，巴西的24.5%；与同样属于人口大国的印度相比，仅相当于印度的42.2%。而且中国的耕地分布不均，有1/3的省人均耕地面积少于1亩，1/3的县人均耕地面积少于0.8亩，有463个县人均耕地面积少于0.5亩，人均耕地数量低于联合国确定的土地对人口的最低生存保障线。亦即在我国1/3的地方，土地已经无法养活农民。
这样一种人多地少、人地关系高度紧张的状况，构成了中国最基本的国情。并且随着农业人口的增加对土地的压力会越来越大，我国农村土地正在逐渐丧失作为生产资料的功能，其福利化趋势日益明显。
（二）弱质的农业产业
农业是一个弱质产业，面临自然风险和市场风险。随着经济的发展，农产品价格相对工业品价格下降将是一个必然的趋势。价格下降有两个原因，其一是技术进步，产量提高了。其二是恩格尔系数随收入上升而持续下降。由此可以推导出，农村和农业在经济发展过程中必然走向衰退。
由于农业的弱质特点，各国政府都要给农业大量的补贴，尤其是在经济发达国家更是如此。而在我国，几千年来一直是“以农养政”。
就世界范围内来看，在我国取消农业税之前，只有中国和越南开征了农业税。
（三）改革由农村转向城市
1984年10月，党的十二届三中全会通过了《关于经济体制改革的决定》，以此为标志，我国的经济体制改革由农村转向城市，农民在相当程度上成为城市改革的受害者而非受益者，或者说在相当程度上农民在为城市改革支付成本。
在城市改革中农民的利益容易受损，原因在于中国农民在政治、社会和经济等方面的权利的缺失。例如，在政治权利方面：农村一个人大代表所代表的人口数4倍于城市一代表所代表的人口数，被选举权对农民而言几乎可以说没有。在结社权利方面，目前我国拥有全国性社团两千多个，几乎各个社会阶层都有自己的组织，而人数最多的农民始终没有一个统一的全国性组织。在社会权利方面：农民被排除在《劳动法》之外，政府的就业政策向城市倾斜，许多领域限制农民工进入。在教育权利方面，70%的人口在农村，90%的学校在城里；农民人口占全国人口70%，但在大学里却只占30%的份额，30%的城里人占70%的份额。在社会保障权利方面，约占总人口30%的城市人口享用着2/3的医疗卫生保障服务，而约占总人口的70%的农村人口只享用着不到1／3的医疗卫生保障服务。
（四）中国经济快速发展
