首先，尽可能降低国债的举债成本。目前，中国国债举债成本主要由两项构成：一是利息支出；二是推销和兑付的手续费支出。通过分析现状可以发现，老百姓已形成购买国债的习惯，甚至出现了抢购现象，这是国债信誉和流动性的提高，加之国债利息免征个人所得税，而银行储蓄利息要缴纳个人所得税等制度因素导致的结果，所以本书建议降低国债发行利率，甚至可以略低于同期银行存款的利率。其次，对国债资金使用的管理和监督要进一步进行强化。各级财政部门、财务管理部门和建设单位都要严格执行国债专项资金管理的各项规章制度和法规，保证专款专用，杜绝变相挪用等违法行为，并严格按照国库集中支付的制度要求，实施可以加快资金到位速度的国债项目资金直接拨付方式，从根源上防止资金被挪用截留和挤占等问题。与此同时，资金的划拨程序化管理要进行加强，在国债项目管理上，有效地结合起事前、事中和事后的管理，尤其是做好国债项目收尾工作，因此可以确保在建项目及时完工，发挥效益。例如，为了减轻中央财政的还债压力，降低国债风险，可以规定凡使用中央财政转贷国债专项资金的部门和地方，必须按照转贷协议所确定的转贷期限、数额和利率，切实保障转贷资金本息的按期如数归还。除此之外，为确保国债投资发挥预期效应，应将对国债资金的监督检查力度予以加大，严格追究、查处擅自挪用国债专项资金，随意扩大工程规模、拖延工期或因工作失职造成资金损失浪费的有关领导和当事人的责任。
（二）建立和完善国债风险的预警和防范机制
当前，我们应清醒认识政府债务风险及其危害性，增强风险意识，并采取积极措施，逐步建立国债风险预警和防范机制。首先，为了便于在日常财政工作中及时发现和解决出现的新情况、新问题，防止问题和矛盾的积累，采用科学的分析方法，确定科学合理的监控指标体系，建立财政形势预警系统，以便对财政经济运行过程进行全方位、全过程的监控。其次，防范和化解政府债务风险的要求也应在预算编制上得以体现。可考虑在每年进行政府债务风险因素分析的基础上安排财政预算时，拿出适当的财力用于化解已出现的风险因素。
此外，应留有一定的后备财力对预算年度内可能出现的风险因素加以防范。最后，在以总预备费形式建立财政后备之外，还可以考虑为了共同构筑防范和化解财政风险、保障财政安全的有力屏障，专门设立一项财政风险基金，以建立稳固的财政基础。
（三）发挥国债资金的杠杆作用，提高防范国债风险的经济实力
由于政府的投资有限，但又要充分发挥财政投资“四两拨千斤”的杠杆作用，因此政府投资必须从运用单一的直接投资手段转向运用财政贴息、财政担保、财政参股等多种手段，并且从流向和流量两方面引导企业和个人的投资和消费。以近年来国债资金中贷款贴息的成功运用和BOT投资方式（BOT是英文“build-operate-transfer”的缩写，译为“建设一经营一转让”，BOT项目融资的基本思路是：项目所在国政府对项目的建设、经营提供一种特许权协议作为项目融资的基础，授予签约方的社会投资者（项目公司）来承担项目的投资、融资、建设、经营与维护，在协议规定的特许期内，项目公司拥有该项目的经营权，并通过经营，以获取商业利润，特许期满，将项目的所有权和经营权转交给东道国政府，在这种方式下，民营部门的发展将为基础设施融资并负责其建设，当建设完毕时，该民营部门就将基础设施的所有权转移给有关的政府主管部门，而该政府部门再以长期合约的形式将其外包给发展商。在合约规定的租期内，发展商经营这些基础设施向用户收费以取得合理回报。）（建设一经营一转让）的大力推广为例，一方面有利于扩大投资规模，拓宽投资来源渠道，减少“挤出效应”；另一方面更重要的是有利于在投资领域建立起竞争机制和风险约束机制，提高项目本身的动作效率。除此之外，为了进一步消除投资领域对非政府部门，特别是对民间资本的投资壁垒，财政部门应协同金融、计划等部门一起积极投身于优化非政府部门投资环境的工作之中。
这样一来，不仅起到解决基础设施建设资金不足问题的作用，有利于打破“大锅饭”，改进管理，而且有利于将市场机制引入自然垄断行业，提高其效益和效率。
国外政府债务风险及其管理
20世纪80年代以来，许多国家政府债务规模不断膨胀。各国基于自身的国情背景，分别采取了不同的管理模式和方法，既有成功的经验，也有失败的教训，这些公债风险管理的不同实践，为中国的公债风险管理提供了宝贵的经验。
一、美国政府债务及其管理
美国公债最早起源于建国初期大陆会议发行的战争公债。1789年联邦政府成立后，把以前的内外债连同未付利息一起，都按票面价值换成了联邦政府长期国债，总金额约为0.75亿美元。此后，由于20世纪30年代的世界经济危机，联帮政府大量发行公债弥补财政赤字，再加上美国参加第二次世界大战支付了巨额的军费，到1946年，美国公债总额达2694亿美元。战后，美国公债除少数年份有所下降以外，从总的来说，其数额是呈不断增加的趋势，而且增加的速度越来越快。1950年美国公债为2567亿美元，1960年为2900亿美元，1970年为3826亿美元，1980年为9307亿美元。进入20世纪80年代以来，美国公债增加更为迅速。50年代年平均增加1.1%，60年代年平均增加4.7%，70年代平均增加14%，而1981～1985年则每年平均以19.28%的速度递增。到目前为止，美国公债已突破了3万亿美元。
从债券类型来看，美国的联邦公债由上市公债和非上市公债构成。上市公债按偿还期限又分为短期债券、中期债券和长期债券三种。短期债券通常为3～6个月，最长不超过52周，其面额为5000美元到100万美元不等。短期债券按面额打折扣发行，到期按票面价格还款，等于预扣利息。这种债券的特点是偿还期短、流动性大、面额可大可小、易于推销。因而它是美国货币市场上的重要信用工具。另外，还有一种临时性的短期债券，就是预付捐款券。发行此种债券的目的是吸收企业准备用于纳税而储存的资金，一方面，使这笔预付税款得以生息。
另一方面，可以使政府在税收淡季也能收到一部分资金，而到纳税旺季时又可适度地收缩市场信用。偿还期为1～10年的财政部债据称为中期债券，10年以上的称为长期公债。这两种流动低、收益率高的债券，是美国资本市场上主要的信用工具。
非上市公债主要包括特别公债、储蓄公债、外国公债和投资公债。在非上市公债中占比重最大的特别公债直接分配给“政府投资账户”，主要是联邦政府管理的12个信托资金账户，诸如：老、残保险金、国家劳务人寿保险基金、失业补助金、政府公务人员退休金、铁路职工退休金等。所以，特别公债发行数量变化直接反映信托基金的收入状况。按美国有关法令规定，当信托基金的收入大于支出的部分必须用于承购联邦公债，而当支出大于收入的部分则依靠出售联邦公债来弥补。可见，特别公债具有调节信托基金余缺的职能。
储蓄公债主要用于吸收公众持有的流动储蓄金。从1935年起发行过数次储蓄债券，目前只发行E类和H类两种。E类债券按到期价格的70%打折扣出售，不付利息，最小面额为25美元，发行两个月后即可兑现。H类债券按到期价格出售，每半年付息一次，最小面额为500美元，发行6个月后可以兑现，因此，其流动性与货币差不多。联邦政府一般是在通货膨胀或战争时期侧重于发行此种债券。
对国外发行的债券作为一种非上市公债主要用于吸引国际投资者的资金。在20世纪70年代中期由于发生石油危机，美国政府为了进口石油不得不向石油输出国增发外债，从而使1975年对国外发行的债券在公债总额中所占比重上升到3.1%。石油危机过后，这一比重又开始下降，目前还不足1%。最后在非上市公债中所占比重最小的投资债券主要是用于吸引州和地方公共机构的投资。从1974年起以2.5%的利率发行过的A种投资债券可以兑换现金，而在1957年起发行的B种投资债券则不能兑换现金，但可换成5年期的可转让债券。目前在联邦公债总额中投资债券只占2%。
一般说，美国公债管理政策的目标有四个：（1）促进经济稳定；（2）降低利息成本；（3）在政府债券市场维持良好秩序，减少价格波动；（4）满足不同投资者的需求。而最为主要的目标是促进经济稳定和降低利息成本。
（一）美国公债管理与社会经济稳定
公债管理政策的实际作用过程我们可以表述成如下的逻辑链条：联邦公债期限构成变动一不同期限的公债利率变动一市场利率变动一经济活动水平变动。也就是理论界经常提到的“利率效应”（lnterest
effect）。
首先，财政部通过改变公众持有公债的构成，缩短或拉长公债期限的平均长度，进而改变联邦公债的期限结构。为缩短公债平均期限，财政部可发行短期国库券或中期公债，并买进或偿还长期公债，从而使公债总量中短期债券比重增加。为延长公债平均期限，财政部则用长期公债取代到期的国库券，使公债总量中长期债券比重增加。美国联邦储备系统通过公开市场业务来发挥管理公债的作用。假如联邦储备系统出售5亿美元的长期公债，同时买进同样数量的短期公债，银行的储备没有发生变化，但公众持有公债的期限却延长了。这时，由于不同期限公债的供求发生变化，各种公债的利率也发生了变化，并随之影响到市场上的利率。随着政府债券利率的变动，通过一系列资产相对价格变动所引起的不同市场利率的波动，私人证券市场利率也发生变化。
其次，市场利率的下降，意味着各种有价证券（如股票、公司债券等）的价格上升，有利于刺激投资，提高经济活动水平。市场利率上升，会起到抑制经济的作用。比如，当经济处于衰退或凋敝状态时，政府当局就推出有助于刺激经济的公债管理政策。这时，财政部和联邦储备系统的任务就是调节不同期限公债组合的供应量，以便形成能使私人证券价格最大化（利率最小化）的公债组合。通常，政府当局希望保持长期公债的高昂价格（低利率），以便刺激对私人长期证券的需求。而当经济出现亢进或超速发展时，政府当局又会希望公债管理政策对经济产生抑制作用。比如，在通货膨胀时期，公债管理政策的任务就是通过相对增加长期公债的供应，以降低长期私人证券的价格（提高利率）。
最后，从流动性角度讲，改变公债的期限构成也会影响社会的流动性大小，从而对经济亦起到刺激或抑制作用，也就是常说的公债管理的“流动性效应”（Liqui-dity
effect），它从另一个角度“殊路同归”地阐述了与利率效应所达到政策效果的一致性。现在美国联邦储备系统把短期国库券列入货币定义中的范畴进行统计，如果在公债总量中，短期债券比例增大，就会引起社会中流动性增加，形成通货膨胀威胁，而长期债券比例增大则会产生相反效果。
（二）美国公债管理与控制利息成本
美国政府为达到减少利息成本的目标，选择了如下两种策略。一是短期利息成本最小化策略，另一个是长期的利息成本最小化策略。短期利息成本最小化策略是指在一个月或一个季度基础上使利息成本最小化。也就是说，在偿还到期债券时，政府当局必须考虑实际通行的市场利率，以便算出在这一时期全部利息成本最低的联邦公债组合。而长期的利息成本最小化策略与国库券的更新期有关。因为在这个“长期”中，到期国库券会更新好几次。所以，在这种情况下，既可以选择发行一系列短期国库券，也可以选择发行与一系列国库券加总期限一样的长期公债。因此，一项稳妥的长期策略就要考虑预期的利息成本，以及预计它们在各种公债组合中的分布，然后对这两项因素进行主观权衡，最后做出政策选择。
二、日本政府债务及其管理
日本公债比美国公债的发展史短得多，它只是最近30多年来的产物。1965年日本发生了战后第五次经济危机，工矿业生产连续下降，税收减少，财政出现赤字，日本政府不得不第一次发行了少量的公债。1966年，日本开始发行国家建设公债。
1972年以前，日本公债的偿还期一般为7年，1973年后延长为10年。自1974年以来，日本经济受到世界石油危机的冲击，民间资本支出急剧减少。为扩大政府支出，增加社会有效需求，日本政府开始大量发行赤字公债，进入了“财政主导经济时期”。直到目前，公债利息支出仍然是日本政府财政支出中的主要项目。
（一）日本组合国债发行方式预控风险
日本在大量发行国债的同时，也制定了比较完善的国债发行机制。灵活多样地发行方式在一定程度上，保证了国债的顺利发行，其国债的发行方式有以下几种。
第一，国债认购银行团承购方式。
第二，公开投标方式。首先，政府在充分考虑国债认购的情况下，初步拟定发行条件及发行额，然后由认购者对国债发行条件进行投标。投标者在招标期间，向日本银行递交标书副本，银行根据国债的投标情况，决定中标者。超长期国债、中期利付国债、贴现短期国债均采用这种方式。用公开投标方式发行国债，大大推进了国债市场化进程，不仅有利于国债市场的规范化、制度化，而且更有利于通过公开竞争降低国债发行的利率，从而降低国债发行的成本。
第三，资金运用部认购。所谓的资金运用部是日本大藏省综合管理国家资金运行机构，资金运用部资金包括邮政储蓄金及卫生福利金、国民养老金等各种特别会计的公积金和剩余资金等，每年资金运用部都要承购一部分发行的国债，其承担份额大约占日本国债总额的1/3左右。这种认购方式明显带有意在调节各种社会事业基金余额平衡的政策意图。
