目前，中国社会保障基金缺口的最主要部分是基本养老保险基金缺口。按照国务院的规定，中国城镇企业职工养老保险制度是以基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的多层次的养老保险制度。养老保险费由国家、企业和个人三方共同承担。基本养老保险实行部分积累的筹资模式，以支定收，略有结余。1997年为了进一步完善养老保障体制，开始实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度。自中国养老基金管理从现收现支制向部分基金积累制过渡以来，养老负担出现一代人为两代人提供养老金来源的局面：在职的一代人既要负担上一代人，又要为自己的养老进行个人账户积蓄。在实际运行中，社会统筹账户不断透支个人账户积累，造成个人账户空转运行。世界银行2005年公布一份关于中国未来养老金收支缺口的研究报告指出，按照目前的制度模式，2010年到2020年间，中国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。
二、中国政府社会保障性财政风险的成因剖析
社会保障基金支付缺口的形成有多种原因，包括制度设计、操作运行、道德风险、历史文化传统和社会发展水平等问题。主要归纳如下。
（一）中国人口多，底子薄，经济发展水平低
从收入角度看，经济发展水平低，人均收入水平低，使劳动者的缴费能力弱，从根本上制约着社会保障基金收入难有大的增长。从支出角度看，人口多，使中国劳动力的供给旺盛；底子薄和发展水平低，使中国社会经济领域可能提供的就业机会相对于充足的劳动力而言较少，由此导致中国就业压力大，失业率居高不下。2003～2007年单是城镇登记的失业率就保持在4%。2007年登记失业率4%，但加上未解除劳动关系的下岗人员，即第二口径的失业率起码超过10%，也带动失业保险支出高位运行。一方面社会保障基金收入相对不足、增长慢；另一方面社会保障基金支出的压力大，形成基金支付缺口，并且随着两方面情况的恶化，缺口不断地扩大。
（二）人口老龄化
人口老龄化使养老保险基金人不敷出，支出缺口大的主要原因。中国人口超速老龄化的问题严重，1999年2月20日，中国正式进入老龄化社会。据美国人口普查局统计和预测，65岁以上老年人的比重从7%上升到14%所经历的时间，法国用了115年，美国用了66年，日本用了30年，而中国只有25年。中国现在虽然还处于劳动力黄金时期，但60岁以上人口超过14%，65岁以上人口超过10%，按照国际社会标准，我们显然已经跨进了老龄化社会的门槛。20世纪70年代，中国为控制人口所采取的计划生育政策，到2030年将使中国比世界各国显现的人口老龄化问题都严重得多。人口普查及人口研究中心预测数据显示，2030年前后，中国60岁以上的老龄人口预计将增至4亿左右，相当于欧盟人口总和；到2050年，中国60岁和65岁以上的老龄人口总数将分别达到4.5亿和3.35亿，这意味着每3个人中就有1个老人。法定退休年龄不变，人口寿命提高，使中国的养老保险支出压力越来越大。
（三）收入多元化，监控不力
改革以来，中国个人收入分配领域出现了三大变化：一是个人收入水平大幅度上升；二是个人收入差距扩大；三是个人收入来源多样化，收入支付主体多元化。这三个变化给国家的收入监控体系提出了严重挑战。目前，在个人收入分配领域，既有白色收入（合法并且在国家监控之中，如工资收入），也有灰色收入（合法但国家难以监控，如兼职收入），还有黑色收入（不合法并且难以监控的收入，如偷漏税、受贿）。据测算，后两类收入在个人收入总额中约占50%～60%。收入监控体系不健全对社会保障基金运行有三方面的影响：首先，弱化了社保缴费基础。大量收入游离于缴费基础之外，减少了社保基金收入；其次，减少了对社会保障支出的冲抵力度，特别体现在最低生活保障项目上，不仅加大了社会救济支出，而且使低保救济的投向出现偏差；最后，缩小了税基，减少了税收，动摇了国家对社会保障支出缺口的弥合能力。
（四）基金管理不善引起的缺口
由于管理制度、管理行为的实施环境等原因，社会保障基金从收缴到支付之前，在多层次的委托一代理过程中会产生风险，这种风险表现为社会保障基金的完整性受威胁，社保基金的缺口加大。
中国目前社会保险各级统筹资金及个人账户资金由政府强制集中管理，社保对象与地方政府基于法律而非自由选择形成了委托一代理关系。地方政府具有垄断能力和信息优势，可能因顾及地方利益而产生行为的异化。各地挪用社会保险基金的主要情况有把基金用于当地建设，如建电站、修公路、建楼堂馆舍、搞开发区，有的没有利息，有的甚至无法收回本金；把基金以“流动资金”、“扶持资金”的名义借给企业，企业倒闭后借出去的资金无法收回；把基金借给一些机关企事业单位或者社会团体甚至个人办经济实体，有的动用基金做房地产生意或炒股票，造成利息损失或投资风险等。
由于监管主体缺位和多头管理，导致监管难度大，难见成效，立法滞后，违规成本过低，这些都会在一定程度上存在加大社保基金缺口的可能。
（五）基金增值效率不高
中国对社会保险基金的管理以保证其安全性为主，建立社保基金的财政专户，资金必须存入四大国有银行或购买国债。社会保障基金财政专户资金按照同期居民银行存款利率计息。目前，社会保障基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。然而，中国社保基金的投资收益并不乐观：2004年全国社保基金实现收益42.7亿元，收益率为2.5%;
2005年社保基金实现收益52.85亿元，收益率为3.
12%，这与每年的社保基金都在增大的缺口形成了鲜明对比，也与本想通过建立社保基金，通过其每年的收益来弥补每年发放的养老保险金缺口的初衷相违背。
三、中国政府化解社会保障性财政风险的政策建议
针对中国特殊的历史状况，要弥补社保基金所存在的巨大缺口，维护社会稳定和谐的良好局面，必须采取多方措施。以下从增加社会保障基金收入、控制社保基金支出、改善社会保障基金运行的社会经济环境和完善社会保障基金监管四方面具体说明消弭社会保障性财政风险的措施。
（一）增加社会保障基金收入
中国的社会保障基金主要包括三部分：社会保险基金、全国社会保障基金、补充保障基金。社会保险基金是由企业和个人缴费形成的基金，主要包括基本养老、失业、医疗、工伤和生育保险基金。全国社会保障基金是由中央财政拨人资金、国有股减持和股权划拨资产、经国务院批准以其他方式筹集的资金以及投资收益所形成的基金。该基金由中央政府集中管理，统一使用。补充保障基金是由企业和个人缴费形成的企业年金、企业补充医疗保险等。
增加社保基金收入，主要应做好以下几方面工作。
1.继续推进国有股减持工作
从理论上说，现收现付制度下的劳动者创造的价值中对应于老年保障的部分，已经通过企业和财政投资，转换为国有资产，现在，通过出售一部分国有资产充实社会保障基金是有充分理论依据的。国务院曾在2001年6月12日发布了《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，也有个别上市公司依据此暂行办法减持国有股，相应补充了社会保障基金。
2.扩展社会保障缴费基础
充分利用其完整的税收征管体系和执法手段，准确核实缴费基数，使缴费单位达到应缴必缴。根据所辖纳税户，及时发现应参保而未参保的单位，不断扩大参保覆盖面，实现社会保险费征收总量的快速增长。全面掌握缴费人申报和缴费情况，杜绝不申报现象发生，真正掌握费源底数。另外，方便缴费人缴费，体现行政职能部门全心全意为缴费人服务的思想。
3.强化社会保障基金运作，增加基金运营收入
基金保值才能抵御通货膨胀的侵蚀，基金增值才能体现积累制的优越性，稳定、高效率的基金运行收入历来是中国社保基金的重要来源：专家测算在中国社保基金四个来源中（政府财政、雇主、雇员、基金运营），基金运营收入应负担不低于10%的社保总费用。中国已经成立了全国性的社会保障基金管理机构——全国社会保障基金理事会，专门负责该项工作。基金应选择资产信誉高、效益优、稳定性强的银行或金融服务机构作为受托机构，具体选择应采取招投标办法。对社会保障基金的资产组合应建立一套比较完善的法规体系。根据全国社会保障基金理事会的统计，2001～2007年基金投资收益良好。
4.发行政府永久性债务
伴随财政收入集中率的回升，一旦所有国债评估指标回复到安全区内，可以考虑发行面值固定、利率浮动、不设定还本日期、定期支付利息、在市场上公开流通转让的永久性国债，专项用于补充社会保障基金正常来源的不足。这种方法有以下好处：首先，较迅速解决部分社保基金资金短缺的问题，而我们需要支付的只是每年的利息，资金短缺的压力得到一定程度的缓解；其次，永久性国债的偿还是以人们对中国政府的信任作基础的，这样就把对每个人息息相关的保命钱和对政府的信任联系在了一起，有利于资金的筹集和凝聚信心；再就永续债券的推出，在资本市场上给了我们普通投资者更多的选择机会，有利于资本市场的繁荣与稳定。
5.发行政府社保彩票
随着国民经济不断发展壮大，社会财富日益增加，中国可以借鉴国外动员社会闲散资金用于社会保障的办法，通过发行彩票筹集社会保障资金。彩票公益金分配，民政部以其2000年实际所得为基数，以后年度公益金超过基数部分，80%上缴财政部，用于支持社会保障基金，20%留归民政部。在中国的社会保障体系构成中，社会救济和社会福利是唯一被纳入财政预算、完全由政府负担的项目。目前，中国已经成功地以多种形式发行了彩票，例如，常年发行的“中华风采”以及各省份的“地方风采”福利彩票，其“取之于民，用之于民”的筹资特征最符合大众的心态。既然社会救济和社会福利可以通过发行彩票来进行筹资，那么本来就强调个人需要承担一定责任的社会保险完全可以采用同样的方式进行筹资。特别是在目前社会保险基金缺口很大，而各级财政又比较困难，拿不出更多的钱来补充的情况下，通过彩票筹集可解燃眉之急。参照现行的体育彩票、社会福利彩票，发行社会保障彩票。成立专门机构，采取市场营销手段，扩大发行数量，减少发行成本，增加奖金比例，提升该“自愿税”在基金来源中的比重。
6.建立社保基金跨省市转移制度
