公共政策分析的框架
一、公共政策分析的含义
人们对公共政策分析的概念有多种理解。在众多的定义中，有几种具有代表性的看法值得一提。
美国兰德公司的查尔斯·沃尔夫认为，公共政策分析是把科学理论方法应用于解决政策的选择和实施问题，这些政策包括国内、国际及国家安全事务等方面。
美国学者米·J·怀特认为，人们很少能选定那些一劳永逸、自成一体、并为所有人都能领会的政策。政策分析的目的不是产生某种一锤定音的政策建议，而是要帮助人们对现实可能性和期望之间有逐渐一致的认识，产生一种新型的社会相互关系与“社会心理”模式。这种模式使人们对政府的某项职能有了新的共同认识，其结果是使政治集团之间的活动或行为更趋一致，冲突趋于减小。在促成共同认识的过程中，可以对实施政策的细节进行讨论，而不是在原则问题上争论不休。政策分析是在公共政策领域内创造和应用知识的复杂的社会过程，那种不承认知识积累的社会过程、把技术手段看得比目的更重要等认识是对政策分析宗旨的曲解。
德洛尔和克朗认为，政策分析是政策科学的重要组成部分，是指依照政策方案与政策目标之间的关系，及其可能产生的多种结果与相关规则，在各种已知备选方案中确定一个最好的政策方案的过程。
我们认为，在实际操作中，人们很难把政策分析仅限于政策方案的选择过程中，而不考虑政策的实施及其评价。由此，政策分析可以涵盖本书政策系统、决策体制、政策过程及各项具体政策分析的全部内容。本章的政策分析仅是从方法论意义上展开，包括公共政策分析的框架、公共政策的模型分析、公共政策的建构分析、公共政策的分析方法等。
二、公共政策分析的框架
一项公共政策从起始构想到最终完成是一个过程，这个过程中的各个阶段具有内在的逻辑关系，并表现出逻辑的完整性。另一方面作为学术意义上的公共政策分析也必然有某种分析框架，借助这个框架，分析的逻辑才得以展开。因此，依据前面提到的对公共政策分析的理解，以及综合中外学者的相关论述，公共政策分析的基本框架包括以下几方面。
1.政策问题的构建
政策问题是政策制定过程的出发点。首先是发现问题，认识问题，然后才有可能找到合适的解决方案。在这个阶段上，政策主体的主要任务是充分掌握与政策问题相关的一切信息，界定和理清政策问题的范围、性质以及内涵，并且判断哪些信息和哪些知识指示了解决问题的正确方向。这时，政策主体往往会面对来自各个方面的利益要求和政治压力，同时也面对大量虚虚实实、亦真亦假的原始材料和“情况”。所谓“正确地找出问题便是解决了一半的问题”，或者“解决方案包括在问题之中”等等说法，均表明了正确地构建问题的重要性。政策分析的任务就是要说明政策问题构建的规律、特点和方法。并且要分析研究以下问题：
政策问题是什么？社会问题和公共问题是如何成为公众的政策要求的？它又是从什么途径进入政府的议事日程的？哪些力量对政策议程的建立起作用？怎样起作用？应该运用哪些知识和方法来正确地构建问题？不同的政策问题主要采用哪些分析方法？在政策问题的构建方面，容易产生哪些类型的错误？如何避免这些错误？等等。
2.政策方案的制定
这是整个政策过程中的核心部分或实体部分。在这个阶段上，决策人员提出解决问题的基本设想和行动方案。政策方案必然包括以下内容：第一，对政策问题的陈述，包括对问题的性质定位，对问题的发展前景的预测，等等。第二，希望要达到的政策目标。第三，与目标相联系的资源，手段与行动步骤。第四，政策评估的标准以及政策修改的条件和程序。
显然，在一项政策方案中，从政治角度来看，一定包括了某种价值倾向或利益倾向，不论它是明显的还是隐含的。同样地，从认识角度来看，也一定包含了对未来状况的预测和客观事物因果联系的知识（采取什么行动将带来什么后果），不论它是明显的还是隐含的。因此，公共政策分析必须研究，建立政策方案的基本原则是什么？实现政策方案的目标是什么？可供选择的方案是如何制定的？怎样对选择的政策方案优化？如何进行预测？怎样正确地揭示或解释客观事物之间的因果联系？
3.政策方案的论证
所谓政策方案论证是指，政策制定者要向有关方面说明和解释为什么特定的政策方案应当被采纳，这个方案是基于什么基础（价值基础，事实基础，知识基础）而被选中或被制定出来的。
政策方案论证通常是在不同意见的相互比较中完成。政策论证与政策制定可能有重合，政策制定者在讨论一项政策方案时已经在不断地进行论证。但在下列情况中，政策论证是在政策制定之外的单独环节：第一，具体负责政策方案拟订的人员在向有最终决定权的领导汇报并提供政策建议时，必须对该方案进行论证。第二，有关人员就一项政策方案向公众或其他部门征询意见时，必然要不断地作解释和论证（包括吸收意见后作必要的方案修正）。
政策论证环节之所以重要，是因为决策的民主化和科学化必然要求这样做。论证过程是一个不同意见之间平等互动过程，是一个知识批判的过程，是决策层与各个方面围绕着政策问题而发生的传播沟通并取得某种共识的过程。因此，公共政策分析必须研究，为什么需要进行政策论证、什么时候适合进行论证、以怎样的方式和程序进行论证、指导论证的基本方法论原则是什么、怎样通过论证获得正确的认识，等等。
4.政策的实施分析
一项公共政策方案，即使是正确的方案，并不会自动地将问题解决。政策制定出来后，需要执行、落实、实施。在政策实施过程中，政策执行机构和人员的行为，以及政策所涉及对象（个人或集团）的行为，都有其自身的客观规律和特点，它们都是可以影响最终政策效果的重要因素。因此，公共政策分析必须研究。
有效的政策实施必须具备哪些条件、政策实施应当包含哪些具体的行动措施、这些行动措施对政策内容产生了何种影响，等等。
5.政策效果的评价分析
公共政策效果的评价是一个政策周期的终点，同时又是下一个政策周期的起点。在这个阶段上，政策分析需要科学确定，该项政策是有效还是无效。如果无效，原因是什么，是否需要改进，或者是否需要新的政策。政策效果评价的同时也提供关于政策问题的信息：问题已经解决、尚未解决、不可解决、不必解决（问题已消失或已经失去意义）。从而为新的政策行动提供新的出发点。政策分析还需要研究，按什么样的标准去评价政策的实施效果与影响、由谁去评价政策效果、怎样保证评价的客观性，等等。
