2.内部运行机制不活、动力不足问题
在计划经济体制下，医疗单位产权不够明晰，国家利益、单位利益、个人利益联系不紧，卫生事业发展的内在动力明显不足。一是僵化的人事与分配制度，导致人浮于事、“铁饭碗”、“大锅饭”现象普遍存在。二是不合理的管理体制，使医疗卫生单位决策不自主。三是呆板的运行机制，使医疗卫生单位对市场反应迟缓，效率低下，生存发展困难。
3.卫生资源结构不合理、“重医轻防”问题
1999年底，宿迁市卫生资源中，政府占90%，民资占10%；在政府的卫生资源中，有84%在城市，90%集中在医疗单位，只有16%在农村，10%在防保领域。卫生资源配置呈“畸形”现象，不利于卫生事业全面、协调发展。
4.卫生行业管理认识模糊、职责不清问题
计划经济体制下，我国将医疗卫生行业笼统定性为公益性福利事业。
市场经济体制下，卫生事业不仅有公益性，也有收益性，在提供医疗卫生服务的同时，也有经济效益。在市场经济条件下，政府在医疗领域既当“裁判员”、“教练员”，又充当“运动员”，既办医又管医，又是医疗执法的主体，三者合一。
二、思路和举措
他们的总目标是实现政府由“办卫生”向“管卫生”转变，消除影响卫生事业发展的体制性障碍，增强动力，激发活力，按照政府行为与市场行为分开、事业性质与产业性质分开、竞争性领域与非竞争性领域分开的原则，把竞争性的医疗服务全面推向市场，建立和完善应对各类突发性公共卫生事件的运行机制，推动医疗卫生事业全面发展。
为此，他们坚持卫生改革的市场化取向，按照“保防保，放医疗”、“理顺体制、盘活存量、借助外力、引入竞争、加快发展”和“靠外、靠大、靠强”的改革思路，先后实行了防保体制改革、卫生监督体制改革、医疗事业单位产权制度改革，鼓励社会力量兴办卫生事业。
1.改革管理体制，实行医防分设，即将乡镇防保与医疗服务职能分离
2000年，宿迁首先在沭阳县进行防保体制改革试点，2001年全面推开，在全市111个乡镇设立防保所，按照人口万分之一的比例公开招聘防保员，明确乡（镇）防保人员经费按每人每年不低于6000元标准补助，并列入县（区）财政预算，由县（区）卫生行政管理部门考核发放。在1418个村卫生室聘用兼职防保员，县级财政每人每年补贴1200元。形成了以市疾控中心为龙头，县疾控中心为骨干，乡镇防保所为基础，村级防保员为网底的四级防保体系。
2.创新办医模式，实行多元化投入
1999年底，市政府制定出台了《关于鼓励社会力量兴办医疗卫生事业的意见》。按照“社会办卫生——卫生产业化——产业民营化——民营规范化”的改革新思路，鼓励、支持社会和市外资金投资兴办医院，改变政府包办与单一投入机制。
3.盘活存量资源，优化资源布局
宿迁从2000年开始对现有的医疗资源进行产权置换，使之与社会投资主体嫁接，改制资金全部用于卫生事业再投入，实现了卫生资源的倍增。在卫生再投入方向上，向公共卫生领域倾斜。宿迁市医疗单位改制所得到位资金33091.01万元，除用于职工补交“三项保险”4118.95万元，其余全部存人卫生事业发展基金专户，用于公共卫生保障体系建设。
4.改革产权制度，塑造市场主体
对全市医疗单位通过公开拍卖、协议出让等形式进行以产权为核心的改革，改造成股份制、合伙制、混合所有制、个人独资的医疗机构。目前，全市124家乡镇医院和9家县级以上医院已完成了改制任务。对市人民医院，宿迁本着“靠外、靠大、靠强”的原则，通过资产重组加入了南京鼓楼医院集团，由南京鼓楼医院、金陵药业和市政府共同组建新的股份制医院，实现了医疗资源的跨区域优化组合。
5.进行卫生监督体制改革，提高卫生综合执法能力
宿迁市通过将市、县两级的卫生执法职能从原卫生防疫站中分离出来，成立了卫生监督所和疾控中心，将卫生系统内原属于医政、防疫、妇幼保健等部门的监督职能集中起来，由卫生监督所统一执法，彻底解决多头执法、分散执法、交叉执法的矛盾。
三、成效和问题
对于改革成效，当地卫生主管机关做出了五点总结：
1.多元化办医格局初步形成，卫生资源总量迅速扩张
到2003年底，全市卫生总资产为12.91亿元（其中改制医院的资产为6.55亿元；新增民营医院资产为1.25亿元；政府医疗卫生机构资产为1.88亿元；新增加政府卫生资源即卫生事业发展基金3.23亿元），比1999年（卫生改革前）的4.95亿元（50年积累），增长1.61倍；比1996年（建市初）的3.66亿元，增长2.53倍。
医疗机构数量快速增加。2003年底，全市拥有医疗机构636个，比1999年（卫生改革前）的235个增加了，401个（4年积累）。其中新办民营医院31个、门诊部19个、个体诊所345个、社区卫生服务中心（站）6个。政府资金和各类社会资本共同兴办卫生事业的多元化投资机制已经形成。
2.医疗单位分配趋于合理，活力增强
通过改制，医疗人员合理配置，非卫技人员由原来占总数的40%下降到14.3%；人才合理流动，体现了人才和知识的价值；工资合理分配，实行绩效工资，拉开了分配档次。工资水平逐年增加，2002年改制医疗单位的工资总额达到14675万元，比改革前增长了9.15%。通过改革，职工的竞争意识、风险意识和敬业意识明显提高，工作责任心和责任感也大大增强，服务态度也有明显改善。
3.中高级卫技人员增多，非卫技人员减少，队伍整体素质有较大提高
2003年底全市卫生总人数为9378人，比1999年减少了1380人，减幅为12.8%；卫技人员总数为8332人，比1999年减少了127人，减幅为1.5%，其中副高级以上卫技人员为387人，比1999年的179人增加了208人，增幅为116%，比1996年（建市初）增加了292人，增幅为307%。中级卫技人员为1940人，比1999年增加了182%。初级卫技术人员为6005人，比1999年减少了991人，减幅为14.2%；非卫技人员由1999年的2299人，减少到1046人，减少了1253人，减幅为54.2%。卫技人员数量减少了，但技术含量提高了。
2003年底全市农村卫技术人员为4075人。其中副高级以上为23人，比1999年增加了6人，增幅为35.3%；中级卫技人员为623人，比1999年增加了182人，增幅为41.3%；非卫技人员为357人，比1999年减少了670人，减幅为65.2%。
4.医疗服务价格降低，群众得到实惠
医疗机构改制后，为适应市场竞争，普遍采取降低收费水平、提高服务质量的措施吸引病人。有不少医院单病种限价收费，如单纯性阑尾炎手术，由过去的1500元以上降到600元左右。医疗服务价格变化主要体现在下述三个方面：（1）人均门诊费用。据统计，市县级医院人均门诊费用由1999年的75.49元降低到70.19元，平均每人降低5.30元，下降了7.0%；乡级医院人均门诊费用由1999年的37.62元降低到现在的27.84元，下降了26%0（2）每床病日收费水平。每病床日收费市县级由1999年的182.18元降低到175.38元，下降了3.7%；乡级医院由62.24元降低到51.71元，下降了16.9%。（3）出院者平均医药费用。出院者平均医药费用市县级医院由1999年2150.80元下降到现在的2124.12元，下降了1.2%；乡级医院由554.36元下降到现在的484.80元，下降了12.5%。
5.防保工作得到加强，公共卫生服务能力提高
通过医防分设，建立专业防保队伍，解决了“重医轻防”问题。全市先后投入900多万元修缮、新建乡镇卫生院房屋和更新、添置仪器设备，并通过公开招考方式，聘用了476名乡镇防保人员，每村增设防保员，充实了防保队伍。
防保人员的经费补助纳入县财政预算，开展工作有了保证。
卫生改革是一个崭新的课题，在改革中也遇到许多困难和矛盾。一是有的地方宣传发动不够深入，部分干部群众思想认识没有完全统一；二是一些单位操作不规范、改革不彻底、改革措施没有完全落实，出现了“煮夹生饭”的现象；三是配套改革尤其是社会保障、人事管理、职工利益分配等方面尚未完全跟上；四是有关部门职能转换滞后，仍习惯用计划经济的思维方式和手段来管理卫生事业，缺位和越位问题仍然存在。
四、下一步打算
实行“一乡两院”、“医卫分离”。在每个乡镇建立乡镇卫生院和乡镇医院。乡镇卫生院由政府举办，主要承担乡（镇）公共卫生服务与管理职能，其人员、业务、经费隶属县级卫生行政部门管理，人头经费列入县级财政预算。乡镇医院实行民营。目前这项工作已基本落实到位，正在着手建章立制、规范管理和运作行为。
创新投入机制，加大投入力度。目前，市、县、区都已建立了卫生事业发展基金，把医院改制置换资金、政府的卫生事业以及社会各界的捐赠列入资金，实行专户存储，专款专用，主要用于卫生事业的再投入。实行“以奖代投”制度，不论医院的所有制性质如何，只要后续投入大、床位增加多、设备更新快，均给予财政奖励，以发挥政府公共财政投入的激励和引导作用。
完善社会保障制度，维护职工权益。制定出台了改制事业单位社会保险管理办法，要求所有医疗机构及其职工都要按照国家和省、市有关规定参加养老、失业、医疗等社会保险，并按时足额缴纳各项社会保险费。凡改制前未缴或少缴养老、失业保险费的，由政府负责补缴到位，所需资金从改制资金中列支。同时，对改制事业单位的内部分配制度提出了指导性意见，防止随意降低工资，侵害职工利益。
实行人事代理，规范卫技人员管理。为了鼓励各级医疗机构引进、培养人才，建立规范有序的人才流动机制，宿迁市将在市县两级成立卫生人才服务分中心，建立卫生人才市场，专门负责办理卫技人员准人、流动、人事代理、培训等业务，规范医疗机构的用人用工行为，防止卫技人员无序流动。
加大“521工程”建设力度，建立健全公共医疗卫生保障体系。全面实施“521工程”，即建成市级五大中心（疾病预防控制中心、传染病防治中心、公共卫生救护中心、妇幼保健中心、血液采供中心）和市、县、乡、村配套网络，完善两大监督体系（医疗卫生和药品监督体系）和一个保障体系（医疗保障体系），形成公共医疗卫生保障体系的基本框架；“十五”期末形成功能配套、技术领先、机制完善、运转高效、适应市场经济体制，满足人民群众需求的公共医疗卫生保障新体制，提高应对处理突发公共卫生事件的反应能力。
加强行业管理，建立有序的医疗市场竞争机制。严格把好卫生机构、从业人员、卫生技术“三大准入关”，加强卫生执法力度，全面开展医疗市场集中治理整顿，坚决打击无证行医、非法行医、超范围行医和虚假广告行为，营造公平、有序的医疗市场竞争环境，保证人民群众的医疗安全。
南平市构建农村公共服务体系的新途径
吴兴军一、下派科技特派员，解决科技供给不足问题
一方面，是农村科技供给不足，广大农民迫切要求掌握现代农业科技知识。另一方面，由于体制和机制等原因，大量科技人才养在机关，农业科研成果远离农民，无法转化为现实生产力。南平市政府认识到：解决这个矛盾的关键是政府切实履行公共服务职能，改革与创新农业科技服务体制，加强对农民的科技供给。1999年2月，首批225名科技特派员被派往215个行政村。这些科技特派员主要来自市县两级涉农部门、农业科研院所以及乡镇农技站，采取双向选择的办法，由各行政村按农业产业发展实际需要提出对科技服务项目的需求，按照专业对口的原则进行选派。任职时间一般为1年。大多数科技特派员只负责一个行政村的工作，少数人根据产业和产品生产的需要，负责几个村、几个乡镇，甚至跨县（市、区）指导一个产业发展，如生猪、奶牛、锥栗、葡萄等。
依靠科技特派员这一举措，将散去的农业科技人员聚集起来，重新组织好农业科技推广这张大网，在科技与农民之间建立起一个直接联系的机制和平台，真正把科农携手落到实处。科技特派员詹夷生是具有高级职称的锥栗专家，在他下派的两年多时间里，足迹遍布5个县（市、区）、30多个乡镇、60多个行政村，白天翻山越岭对农民进行现场示教，晚上利用学校教室给农民上课。
在他的带动下，全市锥栗亩产两年时间内增加了近50公斤，建瓯市、政和县双双被命名为全国“锥栗之乡”。科技特派员刘瑞璧先后从外地引进7个食用菌新品种，帮助建阳市樟墩镇桔坑村发展香菇18万袋，使菇农获利40多万元：
他发明的低温培育菌种新技术在政和县得到推广，使花菇烂袋率由18%降到10%以下，增加收入600多万元，被菇农誉为“闽北菇王”。科技特派员制度实施5年来，全市共派出5520多名科技特派员进驻2769个行政村（占行政村总数的86.92%），为当地农民提供全方位、多层次的科技服务，取得了明显的成效。共建立科技示范基地40.41万亩，发展项目7014项，引入资金3.11亿元，建立利益共同体项目1203项，总投资1.69亿元，举办科技培训班5827期，培训人员近51.49万人次，其中举办农村乡土人才培训班955期，培训人员近2.13万人次。科技特派员通过引进的新技术、新品种、新项目，对改造农产品品质、提高土地产出率、增强市场竞争力、调整农业产业结构起到了直接的推动作用；全市农民人均纯收入增幅由1999年的3.5%上升到2002年的8.25%，增幅居全省第一。2003年，南平市农民人均纯收入同比增长219元，增幅达到7%，继续保持快速增长的强劲势头。
二、下派流通助理，解决农副产品销售难问题
2001年5月，为解决农产品流通这个“瓶颈”问题，南平市从机关和企业抽调107名有营销经验的业务干部，对口下派到乡镇担任乡镇流通助理。市政府要求下派的流通助理，按照“民营为主、政府推动、发展中介、建立网络”的总体思路展开工作，围绕农业产业化和农民增收的主线，加快流通结构的调整，创新流通组织和流通方式，建立适应农业产业化发展的农村流通服务体系。
