建设服务型政府是最近时期提出的目标，这是内地城市公共服务体系发展过程中的一个进步，应该给予积极的肯定。但是一些城市行政领导人对服务型政府的理解仅仅局限于某些具体服务措施方面，仍然没有将其全面提升到政府责任的高度，他们提出的问题中通常也没有健全政府公共服务体系的观念内涵，表明对健全公共服务体系的价值没有充分的认识。
其次，内地城市政府发展公共服务体系存在着较大的体制障碍。其一是市场经济发育还不够成熟，干部人事制度改革远远没有到位，行政领导人对扩大开放特别是中国加入WTO以来社会日益增长的公共服务需求压力表现不敏感，仍然比较习惯于接受远离公众需求的内部政治指挥棒的指挥，仍然热衷于用行政权力配置或调动资源，对提供公共服务热情不高；其二，内地城市都是单位制度盛行的地方，传统形成的相对封闭的单位体制总是按惯性实行自我满足，因此是发展公共服务体系的很大消极因素；其三，现有法律法规和政府管理制度对公权与私权、公域和私域没有比较明确的划分，加之一些制度性敏感因素的作用，民间力量进入公共服务领域障碍很多，社会自治自律难以顺利发展起来，这使政府总是充当着公共服务“全能选手”的角色，压抑着非政府公共服务体系的发育成长。非政府公共服务体系的不发达，反过来成为政府职能转变的极大阻碍。
三、香港公共服务模式对内地城市的借鉴价值
对于主要由政府掌控公共服务体系的内地城市来说，从香港借鉴发展城市公共服务体系的经验，首要的是树立正确的公共服务观念。而这些观念中基础的一点是民主政治的逻辑起点观念，即现代政府的公共权力源自每一个体组成的人民的权力，公权的根本价值在于为人民提供公共性的服务。而现代意义上的公共服务并不只是花纳税人的钱为纳税人提供劳务的单向概念，而是推动经济发展、促进社会进步的重要基础条件，也是物质文明、政治文明和精神文明建设水平的一种综合体现。高度文明进步的社会必须是一个公共服务比较健全的社会。
为了落实这一价值观，努力改善我们的城市公共服务，当前主要的工作任务就是转变政府职能，进行行政管理体制改革，让政府从管理目标、组织形态、职能配置、人力资源管理、运行方式到监督体系方面全面转向服务型。
在中国，行政管理体制改革对于健全城市公共服务体系来说意义要远大于发达国家和地区，这是因为目前我们的商业性和公益性非政府公共服务机构发展的限制性因素太多、太复杂，相当长的时期内难以产生真正的规模效应，难以充实到它们应该发挥作用的位置上去。另一方面，目前的改革过程中已经放开的一部分公共服务领域，由于法规政策的不成熟和操作的不规范，以及政府部门利益因素作怪，行政性垄断的危害等，造成了一些有偿公共服务的怪相，比如民间所说的因殡葬费用高得离奇的“死不起人”现象，媒体报道的过路费、违规罚金挤迫运输企业，使其不得不用严重超载、赌人命的方式在夹缝中艰难经营等等，都属这类情况。
所以，内地城市改善公共服务，钥匙主要掌握在政府部门手中。政府既要用法规政策手段培育非政府公共服务体系，让其尽可能多地承接可以由它们实施的公共服务，减轻政府部门的压力，解除政府部门在公共服务领域承担的无限责任，集中精力提高公共政策的水平。另一方面又要自己“放血”，破除行政性垄断给公共服务体系发展和水平提高造成的人为障碍，同时还要加强对商业性和公益性公共服务组织运行的监督、扶持，保持和增强它们参与公共服务体系建设的活力，规范它们的行为，防止它们蜕变成为以赢利为惟一目的、甚至不择手段地变公共服务为公共危害的畸形机构。
在内地城市中，深圳不仅在地理上最接近香港，而且也是一个依托香港、借鉴香港经验而快速发展起来的城市。深圳在成长过程中吸收了一些香港城市公共服务的成功经验，在交通运输、城市规划、房地产业发展、社区和物业管理、服务业规范等方面领先其他内地城市，改变了传统公共服务的面貌，提升了公共服务的档次，并且较早地制订和实施了相关规范公共服务的地方法律法规，比如全国第一部《物业管理条例》等。2003年，深圳市政府又对城市能源、水务、燃气、轨道交通等几大公共服务领域进行实质性改革，面向全球招募合作者，开放公共服务投资，提升公共服务质量，受到学术界和国家有关部门的好评，并获得权威机构颁发的当年度政府创新奖。
但即使如深圳这样在城市公共服务领域改革成绩较佳的内地城市，目前仍然存在和香港公共服务水平的巨大差距，可以从香港学习和借鉴的东西仍然很多，这也是目前深圳建设国际化城市着力研究的重要课题之一。在我国加入WTO以后，内地城市如欲在国内的地区竞争中占据有利地位，必须首先放眼全球，努力引进在国际上比较通行的、规范的公共服务方式，彻底改变公共服务不适应市场经济和开放发展的现状。而学习和借鉴香港，则是一条十分便捷的途径。香港经验的可贵之处，在于它是同一个文化圈内十分方便而且借鉴价值极大的学习对象。可以说，在相当长的一段时期内，香港公共服务体系都是我们重要的学习资源。
城市道路交通服务供给的制度分析一一项基于昆明市道路交通服务供给的经验研究
李鹏飞一、昆明市道路交通服务供给的制度分析
作为一种无形、软性的准公共物品，我国城市道路交通服务的有效供给一直是理论界和实务界头疼并关心的问题。有关资料显示，在我国的许多城市，道路交通服务供给不足是一个亟待解决的问题，以至于近年来每届全国人民代表大会都有代表要为解决这个问题而大声疾呼并提出政策建议，然而迄今为止，城市道路交通拥堵问题并没有得到根本解决。昆明市政府为解决自身面临的这个问题，在实践层面进行了一些有益探索，积累了一些经验和教训。
从制度分析和公共政策角度研究这些经验和教训，可以为探索我国城市道路交通服务的有效供给提供个案素材。
市政府发布的资料表明，近年来，昆明市机动车年增长速度已达到15%，这一增长速度在全国同类城市中名列前茅。机动车的激增，加之城市流动人口的增加和一些市民的交通法规意识较差，造成主城区道路交通严重超负荷运行、车辆超饱和行驶、交警超负荷工作，道路交通拥堵日益严重，如不尽早采取措施，城市道路交通将面临全面瘫痪，并严重影响昆明国家级旅游城市的形象和城市经济社会的协调发展。
针对市民反映强烈的主城区交通严重阻塞问题，昆明市委、市政府实施的主要措施是：
（1）为了解决道路供给不足的问题，市政府临时调整财政预算，加大了对城市道路建设的财政拨款，通过依法招投标选择城市道路的建设者；大力向农行、交行等金融机构举债，缓解城市道路建设资金的不足；制定出台公共政策，把拟开发道路和土地批租捆绑在一起，交由房地产商开发。
（2）根据公交优先原则，开辟公交专用线路，为广大低收入者服务；针对微行面包车和摩托车遵守交通规则不好，难以正常管理等问题，出台单项政策，禁止7万多辆微型面包车和部分摩托车人城。加大交通法规的宣传力度，让更多的车主和行人了解、熟悉和遵守交通法规；责成1200多名交通警察全员出动，负责指挥和疏导道路交通秩序，并在主要路段增派警力、增加机动巡逻、严查违章等措施，使交通事故得到了有效控制，并使道路畅通能力有所提高。
（3）实施短期城市道路交通改善规划，通过建立强有力的领导协调机构，对交通规划、建设、营运进行一体化管理；将城区拆迁工作和交通整治结合起来，围绕二环扩建和新建40多条次干道，开展违章、危1日建筑物拆迁工作；加快实施官南路、福德立交桥和老民航路改扩建、东风西路近日公园下穿工程，完成东三环建设任务。确定了今明两年路口渠化改造的实施方案：以“两环”（一环路、二环路）、“十字”（青年路、东风路）为中心，在拆除了主城区10条道路中心护栏的同时，设置新式矮护栏4678米，完成了全市所有道路信号灯的调整。在15个路口安装了车流量监测器，在站前路等道路新增了大型导向牌、指路牌，对15条道路漆画交通标线283里。
（4）委托昆明理工大学等单位研制中期道路交通规划，确定了实施单行线改善交通，解决城市拆迁、特殊信号，挖掘次干道潜力和支路的通行能力；通过区域进出的主要结点，大幅度削减穿越交通；减少停车泊位、提高停车费用等管理手段制约区内机动车出行需求；提高公共交通服务水平，保证区域的可达性；合理组织慢速系统，包括步行空间、对自行车的运行纳入行人交通特征管理等方案。
（5）编制现代新昆明交通蓝图。这一蓝图将今后现代新昆明的交通分五个方面：高容多元集成——昆明将建成大容量现代综合交通系统，主城区交通比例占35%；时空运行速度——交通流量在时空上高速度运行，主城区30分钟一个交通圈，环滇城市区45分钟一个交通圈，现代都市区1小时一个交通圈；经济安全舒适——昆明市大交通将建成经济、安全和高品质的现代交通系统；环境关系友善——城市交通与环境保护，城市绿化、城市景观和历史文化保护的发展目标协调，现代新昆明将建设成绿色交通系统；支持可持续发展——以现代交通系统支撑城市的跳跃式发展，构建网络型大都市。
经过一段时间的交通综合整治，昆明市道路交通拥堵现象有所改善，市民的满意率有所回升，但这并不表明昆明的城市道路交通服务实现了有效供给。
从理论上说，昆明市道路交通服务供给是以政府为单一主体的供给模式，这种模式包含了城市道路交通的政策供给（交通规划的制定、实施及临时性交通法规的出台和实施）、财政供给（城市道路建设经费筹措）、管理供给（有关交通部门的服务提供）三方面的服务内容，这种模式在实践上有一些值得重视的经验，但也存在着许多政府自身难以克服的弊端。
二、实现城市道路交通服务多中心治理的条件分析
昆明市道路交通服务供给这种成本过大、效率过低的这种状况，在全国省会城市中是比较典型的，造成这一治理困境的根源，说到底是把城市政府视为惟一的道路交通服务供给的制度安排有关。以奥斯特罗姆为代表的“多中心治理”理论为走出这种思想误区提供了新的认识路径。虽然这一理论不是在深入研究中国公共服务供给经验基础上提出来的，但是它所揭示的在市场经济状态下的公共物品的有效供给问题，也是中国政府面临的一个重大问题。
可以说，当前我国面临的公共物品的有效供给不足或供给过度问题，与设置了与市场经济不相适应的制度安排密切相关。因此，重构这种制度安排，是推进城市经济社会可持续发展，赶超世界先进文明城市的重要动力。
重构城市道路交通服务供给的制度安排，实际上就是用一种新的制度安排代替旧的制度安排，即制度变迁的过程。正如道格拉斯·诺斯所言，制度变迁就是“制度创立、变更随着时间变化而被打破的方式”。可以理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程，表现为制度由非均衡到新的均衡的变化。制度变迁实际上是对制度非均衡的一种反应。任何一项制度的建立、运行和维护都需要花费一定的成本和费用。因此任何一项制度的变迁都不是任意发生的，需要在成本一效益分析的基础上进行权衡。当制度处于均衡状态时，该项制度的净收益将大于零，而且在可供选择的制度中净收益最大。在制度处于均衡状态时，现存制度安排的任何改变都不能给经济中的任何个人或团体带来额外的收入。但是，制度均衡不是一种常态，而制度非均衡才是一种常态，因为人的需求是无止境增长的，人们对于利益的最大化的追求也是无限度的。一旦制度处于非均衡状态时，行为主体对制度的不满足势必加大该项制度的运行和维护成本，制度的净收益也相应地减少，行为主体就会把不同制度的净收益进行比较，最后就会选择一项净收益较大的制度。
重构我国城市道路交通服务供给的制度安排，实际上就是要实现这种公共服务供给主体的多元化，供给方式的市场化，在此基础上形成生产者——供给主体和消费者——市民之间的良性博弈结构，这种良性博弈结构是城市经济社会可持续发展的必不可少的制度安排，实现这种制度安排要付出成本，当然这种成本是建立在对新旧制度安排进行成本一效益分析的基础上的，新的制度安排通过政府改革来建构是可能的，但又是一个长期的过程。作为理性的“经济人”（如果这种假设成立），政府改革通常不会损害自身的经济利益，只有在政府合法性面临挑战时，政府才会“两害相权取其轻”，舍弃一些经济利益而确保政治的稳固，而且决策者的主观决策偏好对改革的成败影响很大。
当今中国的政府制度改革就是在政府合法性面临挑战，根据决策者意愿而实施的制度变迁过程。
供给主体多元化制度的确立是一个长期的过程，这种长期性取决于市场经济的成熟程度。市场经济是造成多元利益主体的决定力量，多元化的利益主体必然带来社会分层的加剧，使非政府组织快速发展，就像私营企业群体一样，最终成为有实力和政府博弈的社会力量，只有到这个时候，公共服务供给主体多元化的制度安排才能确立。因此，发展和完善市场经济的过程，从公共服务供给的角度讲，本身就是一个造就多元化供给主体的过程。除了那种窃喜于旧体制存在以权谋私的人，大多数行政主体应该是欢迎这种制度安排的，况且这已是一个不可逆转的客观社会过程。
