在现代社会国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任日益变得模糊不清。因责任的模糊出现的困难是有关事务的责任到底由谁负责。社区成为替罪羊的可能性增加。我们一些社区成为“领导的嘴、政府的腿”，成为许多矛盾的焦点，就是未规范政府与社区、社区居委会及其相关工作机构的关系以及政府行政行为与社区工作的关系。
劝学社区居民委员会始终坚持“以人为本，服务居民”宗旨，创建文明社区。自2001年7月，组建劝学社区居民委员会，现有社区干部5人；社区党支部1个，支委3人，党员23人；关心下一代工作委员会1个，委员7人；妇联1个，委员9人；协调委员会1个，委员7人；计划生育协会1个；残疾人协会1个。在两级政府、三级管理的体制下对辖区5街3巷，面积0.18平方公里，住户1589户，居民4300人，拆迁户1853户4742人进行管理和服务显得力不从心，还须进一步完善社区组织工作体系，包括社区最高权力和决策组织即社区成员代表大会、社区管理和执行组织，如居民委员会或社区管理委员会、社区党组织、社区议事咨询组织、社区中介服务组织、社区单位联合组织。劝学社区居民委员会3年来建立健全规章制度共17章104条，实行定期报告制度、居务公开制度、服务承诺制度和考核评议制度等。对社区居民公开承诺“贴民之心、体民之意、铸民之魂、导民之行、扶民之困、解民之忧”。
（三）与政府合作
治理理论明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。善治的本质特征在于政府与公民对公共生活的合作管理。公民与政府一起才能实现治理目标。通过建立政府与社区的委托一代理式契约关系促进二者的平等与合作关系。社区组织将替代行政组织承担其直接管理和服务的收缩部分。
（四）建立社区公共财政体制
目前，我国社区建设的公共资金主要有财政预算拨款、社会资助、社会福利募集资金、社区经济收入。其中主要依赖政府拨款。而随着社区自治的回归政府拨款将逐步减少，社会资助又具有变数，社区发展资金严重缺乏，成为制约社区建设与发展的“瓶颈”。因此当务之急社区应挖掘和利用社区现有的社会资源，拓展社区服务，发展社区经济，提高社区“自我造血”能力，维持和保障社区建设纵深发展的财政支持。也只有这样社区的发展才会由外部力量牵拉性变为内在机制驱动性，从根本上改变其运行机制。
（五）探索多中心集体选择的激励机制
我国现阶段社区的运行机制是党委政府领导、民政部门牵头、街道主持、社区居民委员会主办、社会各界支持、群众广泛参与。目前社区成员对社区普遍缺乏认同感，对其开展的各项活动缺乏主动参与的积极性。原因是城市居民委员会作为居民自我管理、自我服务、自我发展的群众性组织，却常常扮演着“政府代言人”的角色，而不是社区居民利益的代言人；不能为居民提供所需服务，缺乏将居民个体需求整合为集体需求的机制。因此，应坚持以人为本，民政福利型的服务向社会管理型的服务转变。满足社会多元化需求是社区发展的主要内在动力。只有增强社区成员对社区提供的公共服务的依赖程度，提高社区成员实际利益水平，才能使社区居民成为利益共同体。
（六）提升社区能力
社区能力是指社区动员社区资源，实现自己宗旨的能力。社区只有提升其能力才能成功地承担起从政府和单位转移出来的社会功能。当前主要应提升社区依法自治的能力。必须通过相关的法律法规明确界定街居权限及社区自治权，以法律作保障提升自治能力。
从污水处理行业改革看中国公用事业市场化选择
姜宏洁一、场化是世界各国公用事业改革的主题
传统上，世界各国的公用事业大都是由政府直接投资，垄断经营的。20世纪80年代以来，一些国家开始了公用事业民营化进程。
具体到水行业来讲，德国基本上是由地方政府管理，可以说是公有公营。
法国比较特殊，由市长、镇长来监管，以租赁或特许权经营方式选择专业公司经营。英国公用事业原来是皇家经营的，水行业亦然。自撒切尔夫人上台后，电信、煤气、电力、水务纷纷民营化，取得了举世公认的成绩。民营化的结果称为三满意：税收大幅度增长——政府满意；通过竞争，电费、水价不升反降，服务水平不断提高——用户满意；企业效益提高——企业满意。近年来，在美国自亚特兰大市开始，许多州市实行特许权经营，外国公司相继涌人。东南亚、东欧亦纷纷效尤。世界银行、亚洲开发银行大力提倡民营化。国际间影响最大者，当属法国的特许权经营模式及英国的非国有化进程。民营化提供了不断增长的公用事业投资需求与政府有限的财政收入之矛盾难题的解决办法。
就当前世界上总趋势来看，公用事业民营化、市场化是一个大趋势。
二、中国公用事业面临深刻的改革
长期以来，我国城市公用事业（典型的如自来水、燃气、公共交通等）一直采取国有国营、地方政府运作的发展模式。政企不分、政资不分问题比一般竞争性领域国有经济更为典型。目前，我国的城市公用事业正在进行一场深刻的变革，主要包括公用事业企业公司制改革、政府规制体制改革、国有资产管理体制改革三个方面。三者相互影响、相互制约。其中，公用事业企业的公司制改革是改革的突破口和切人点，其改革的路径、进程直接关系到改革的绩效。而公用事业企业公司制改革的核心问题，则是如何适应现阶段城市公用事业改革与发展的实际，建立和完善协调运转、有效制衡的公司治理，使公用事业企业成为法人主体和市场竞争主体，在完善政府监管体制的同时，实现公用事业由政府运作向企业运作的过渡和转变。
三、中国城市污水处理行业现状
（一）污水处理行业成长历程
解放初期的污水处理程度很低，近10座污水处理厂规模很小，每天只有几千立方米，最大的也只有每天5万立方米左右，致使污水处理技术和管理水平处于较落后的状态020世纪七八十年代，许多城市根据各自的具体情况分别建设了不同规模的污水处理厂，使我国的污水处理厂由60年代的十几座发展到几十座。
由于建设大型城市污水处理厂的投资很大，我国的建设资金有限，无法适应水污染治理的需要。为此近年来引进国外资金建设污水处理厂成为建设资金的重要组成部分，从而也加快了我国城市污水处理厂的建设速度。一批大型的城市污水处理厂利用国外贷款项目相继建成投产，规模均为40万立方米／天。这标志着我国污水处理事业发展到了一个崭新的阶段。
（二）目前存在的问题
（1）污水处理厂建设资金短缺。我国虽然已建成污水处理厂100多座，但是还远远不能满足城市工农业生产和人民生活的需要，也就是污水处理的量不够。虽然大城市已开始着手进行污水处理厂建设的规划和建设计划工作。
但多数中小城市还没有将污水处理的规划建设纳入城市发展的议程。其主要原因之一就是没有专门建设资金。
（2）水处理厂运行经费不能到位。全国目前已经建成投产运行的污水处理厂共计100多座，能够满负运行的污水处理厂不到1/30大多数均是由于运行经费不能到位而造成的，有的省市没有收取污水处理费，有的收费标准定得很低，远远不能满足污水处理厂正常运行所需的最低费用。
四、污水处理行业改革的市场化方案
污水处理行业是耗资较大的行业。每天处理污水20万立方米的污水处理厂每年需要运行经费几千万元。如果全部由地方政府负担，地方财政将不堪重负。因此污水处理行业的市场化改革势在必行。国家计委、建设部、国家环保总局《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》指出，到2005年城市污水集中处理率达到45%，50万人口以上的城市达到60%以上。要切实推进城市污水处理项目建设、运营的市场化改革。
改革价格机制。对已建有污水处理设施的城市都要开征污水处理费。推进价格改革，逐步建立符合市场经济规律的污水处理收费制度。
改革管理体制。逐步实行城市污水处理设施的特许经营。现有从事城市污水处理运营的事业单位，要按《公司法》改制成独立的企业法人。
对新建城市污水处理设施，要积极推向市场。鼓励社会投资主体采用BOT等特许经营方式投资或与政府授权的企业合资建设城市污水处理设施。
同时，政府对城市污水处理企业以及项目建设给予必要的配套政策扶持。
实行污水处理行业的市场化，有以下几种切实可行的方法：
（1）BOT建造一运营一移交模式。城市污水处理设施建设应用BOT模式的优点是显而易见的。对政府而言，可以减轻政府财政压力。通过出让“特许经营权”，用污水费（及少量财政预算）分期支付给投资者。对企业而言，由于有污水处理费作担保，所以BOT项目具有风险低、投资回报稳定的优势。
（2）合资模式。合资模式的优点，一是政府可以融通社会资金，减轻政府财政压力；二是打破了原来的垄断体制；三是民营企业的介入，可以提高效率，降低成本。
（3）PPP模式。PPP（PrivatePublicPartnership）模式是国际上新近兴起的一种政府与私人合作建设城市基础设施的形式。其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司，签定特许合同。特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。
五、中国山东污水处理行业市场化案例
2003年山东省滨州市博兴县污水处理厂投入运营。该污水处理厂日处理能力3万吨，总投资1860万元。投资方是江苏扬州澄露环境工程有限公司。
目前，该县城区大部分生活污水和全部工业废水都汇人污水处理厂处理，出水的各项指标完全达到了国家排放标准。这令县政府、县环保局十分满意。近些年来，博兴县的工业废水和生活污水排放量不断增加，达到每天两万多吨。
县委、县政府认识到，污水处理厂是城市不可缺少的基础设施。可是县政府的财力十分有限。2001年，他们采用BOT这种国际上通行的融资方式，吸收社会资本来建设污水处理厂。2001年10月，博兴县与扬州澄露环境工程有限公司签订了合同，由扬州澄露公司投资1860万元建设，运营期限为10年。在这10年内，博兴县政府每年向扬州澄露公司支付一定的费用。10年后，污水处理厂的经营权及产权移交给县政府。
六、结论与启示
中国的公用事业改革实际上是与整个的经济体制改革（包括行政体制改革）相伴相生的。中国公用事业面临着从改革前的体制僵化向市场化方向转变；同时也要在整个中国社会构建社会主义市场经济体制的同时不断丰富公共服务的产品输出，提高人民享用公共服务的水平。而且必须借鉴西方国家在公共服务领域曾经出现过的经验与教训，使中国在政府的公共服务职能定位方面少走弯路，减轻财政负担，为人民提供更多更好的公共服务产品。
探索城市市政公用事业管理新体制的有益尝试——以中国江苏省为例
彭安玉江苏各级政府借鉴国内外城市市政公用事业管理的成功经验，深入分析全省各市市政公用事业改革的现状和问题，经过大胆的实践，逐渐构建起一个由新的市场运行机制、新的企业经营机制、新的政府监管机制组成的市政公用事业管理的新体制。
一、新的市场运行机制
打破垄断，开放市场，建立适应社会主义市场经济要求的市场运行机制，是市政公用事业管理新体制的本质要求之一。
1.放开资本市场
（1）采取独资、合资、合作、股份制、BOT（建设一运营一转让）等多种形式，鼓励外资和国内各类社会资本投资城市公用事业，建立多元化的筹资渠道。
近些年来，在江苏每年投入城市市政公用设施建设的资金中，来自财政投入的仅占1/3，其余都通过多元化的方式进行筹集。全省各地通过逐步引入竞争机制，吸引部分社会资金投入公交、液化气等市政运营市场，通过出让出租车经营权等筹集社会资金，通过开展市政公用资本经营对系统内企事业的资产进行整合，通过市政公用行业对外开放加大利用外资的力度，取得了较明显的成效。如南京城建控股公司成立3年来，累计为城建项目融资19亿元，徐州市两个污水厂通过BOT方式引进外资1亿元；淮安燃气公司、宜兴燃气公司分别与新奥集团、中华燃气合作，共融资1亿元；泰州市采用BOT形式与英国安格利安水务公司合作，组建合营企业以1.8亿元受让市自来水公司下属一、二、三水厂20年的经营权，加速了建设资金的再投入。
（2）运用TOT（转让一运营一转让）等手段，将现有供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等企业的国有存量资产，进行整体或部分转让，提高存量资产的运行效率。在城市供水行业，按照“精干主业，剥离辅业”的要求，将供水企业主业之外的辅业全部剥离出去，完全推向市场。在城市公交业，通过资产重组、吸收职工人股和社会参股等方式，进一步对国有公交企业进行改制。
（3）通过有偿竞买等办法，出让出租汽车经营权、公交线路专营权以及道路、广场、路灯、桥梁、停车场等市政公用设施的冠名权、广告权和收费权，从而将城市市政公用事业的潜在资源转变成现实的可用资金。江苏在完善市场准人和服务监管的基础上，逐步推行公交线路专营权制度，在总量控制下实行出租汽车经营权有偿使用，并通过竞标取得经营权。本着“谁投资、谁受益”的原则，江苏拍卖道路、桥梁命名权，拍卖道路、路灯广告权，拍卖贷款建设道路、桥梁收费经营权，转让投资建设停车场的收费管理权。
（4）扶持城市市政公用企业组建上市公司或发行企业债券，提高企业的融资能力；鼓励成立城市建设投资公司或市政公用事业资产经营公司，作为市政公用事业对外融资的主要平台，通过对存量资产的综合运作，实现国有资产的滚动增值。
2.放开经营市场
