总之，公共服务的市场化改革关键是引入竞争，而不是改变服务主体的所有制性质。不可把市场化简单地等同于民营化，把公共服务的市场化改革理解为向社会、向企业一卖了之或一包了之。
问题之二：特定的公共服务应采取哪种市场化形式？
公共服务涉及的领域广泛、项目众多。不同的公共服务具有不同的性质和特点，有的适于市场化，有的则不宜市场化；在适于市场化的公共服务项目中，不同的项目适于不同的市场化形式。因此，在着手推进公共服务的市场化改革之前，必须对公共服务项目的性质和特点进行分析、必须了解不同的市场化形式特别是不同的民营化形式的特点及其适用条件。
一般来说，那些规模经济特征不明显、进入障碍较低的公共服务项目，如垃圾回收服务，适于通过民营化的方式来提供，因而可对民营机构和民间组织开放；那些规模经济特征明显、进入门槛较高的公共服务项目，如供水、供电等公用事业服务，公共部门往往比民营部门更有优势，对于这些公共服务项目，可以通过在公共部门系统内部引入市场竞争机制，由公共部门以市场化的方式来提供，也可以将公共服务的生产者和直接供给者分开，由民营部门通过服务或管理承包的形式承担服务的供给，或者通过公开竞争获得特许经营权来提供公共服务；对于像基础教育、卫生防疫等影响重大的基础性公共服务项目，主要仍依靠公共部门提供，当然可以在公共部门系统内部引入竞争机制；还有像警察、消防、税收、社会保障等服务项目，则由公共部门承担。
问题之三：市场化改革中如何保障公共利益？
公共服务市场化改革的目的在于提高公共服务的效率，改善公共服务的质量。然而，在改革的过程中，如果措施不当，监督不到位，很容易造成公共利益的损失。这种损失主要表现为以下几种形式：（1）国有资产流失，即在以租赁、承包、出让股份、出售等形式将国有的公共服务实施民营化的过程中，低估国有资产的价值，造成国有资产的流失。（2）公共服务质量下降，即在实行市场化改革后，公众享受的公共服务的质量下降，或者不能达到提供者承诺的服务水平。（3）公共服务的价格上涨幅度过大，由于长期以来中国大多数公共服务的价格被人为控制，不能反映其市场价值，因此，在实行市场化改革以后，很多公共服务项目的价格将有一定程度的上涨。但是，在实践中，一些公共服务的提供者为了获得较高的投资回报和利润，往往可能夸大提供公共服务的成本，要求大幅度地提高公共服务的价格，而地方政府因急于引入民营资本，很容易做出让步，接受公共服务提供者提出的要求，导致公共服务价格上涨幅度过大，损害广大消费者的利益。（4）原来在国有公共服务部门工作的人员的利益得不到保障。为了降低成本，一些经过改革取得公共服务项目经营权甚至所有权的公共部门或民营机构，可能不得不采取裁员或减薪的措施。这是市场化改革后一种正常的行为，但是，政府必须通过适当的措施保证这些被裁减或保留下来的工作人员的利益不受侵害，被裁减人员要根据其贡献给予一定的补偿，仍留在原部门工作的人员的工资待遇必须与其劳动的市场价值相符。
在公共服务的市场化改革过程中，要防止上述形式的公共利益损失，政府应采取多方面的措施。为防止国有资产流失，一是必须进行严格细致的资产评估和清算，二是要加强对改革的每一个环节的监督，要保障改革过程的公开、透明。为防止市场化改革后公共服务质量的下降和价格的大幅上涨，一是要进行公开的招投标，在标书中对服务质量和价格提出要求，将公共服务的回报率限制在合理的范围之内；二是要对改革后公共服务部门的管理做出安排，包括设立管理机构、建立管理制度，通过预算控制和绩效合同强化管理。为防止原来在国有公共服务部门的人员利益受损，一是要在市场化改革的有关文件（如标书、承包责任书等）里就保障这些人员的利益做出明确规定，如对被裁减人员的补偿标准、保留人员的工资标准等；二是要完善社会保障制度。
作为各地、各部门推进公共服务市场化改革的政府管理者，在着手实施改革之前，必须对上述三个问题进行认真深入的思考，并做出相应的安排。
三、公共服务市场化改革必需的体制准备
根据对上述三个问题的思考，可以看出，公共服务市场化改革的成功，必须具备一定的条件，特别是在管理体制上，必须做好准备。
首先，需要制定一系列的政策法规，对实行市场化改革的公共服务领域、市场化改革的方式、改革的实施过程（如竞标程序、资产评估与清算等环节）、参与提供公共服务的民营机构和民间组织的条件、政府与提供公共服务的民营机构及民间组织之间的关系、对公共服务绩效的评估等做出明确规定。
其次，要建立专门的机构对不同领域的公共服务及其提供者进行监管。
例如，美国各个州都有一个针对公共事业的管制机构——公共事业管理委员会（PUC）。
第三，要按照市场经济体制的要求，规范市场秩序，培育成熟的国内资本市场。
第四，从长远来看，还需要提高公民的组织化程度，因为只有高度组织化的公民社会才能对政府形成压力，才能对提供公共服务的私营机构进行有力的监督，促进政府部门和私营机构不断改善公共服务；也只有高度组织化的公民社会才能主动参与公共服务的提供。
显然，目前中国为公共服务的市场化改革所做的准备还很不够。因此，我们不能过于急迫地对公共服务实行全面的市场化改革，而必须三思而行，注意改革的策略，在加紧完善管理体制的同时，选择一些影响较小的领域和易于实施的市场化模式（如服务供给的承包）先推行改革。切不可在有效的监管体制尚未建立起来的情况下，盲目将一些关系到公众基本生活和公共安全的公共服务项目推向市场，甚至一卖了之。
参考文献
[1lK.A.埃利亚森、J.克伊曼：《公共组织管理：当代欧洲的经验与教训》，王满船等译，国家行政学院出版社2003年版。
[2]吴江等编：《可持续的城市发展与管理》，党建读物出版社2001年版。
[3]文森特·奥斯特罗姆和埃莉诺·奥斯特罗姆：《公益物品与公共选择》，毛寿龙译，“制度分析与公共政策”网站。
[4]汪玉凯：《公共管理》，中央党校出版社2003年版。
政府公共服务模式的国际比较与中国的对策
李军鹏公共服务是现代政府的主要职能，它是由以政府机关为主的公共部门生产的、供全社会所有公民共同消费、所有消费者平等享受的社会产品。政府公共服务一般可分为维护性公共服务、社会性公共服务两种。维护性公共服务指政府维护市场经济秩序、保护财产权利和公民权利、保卫国家安全和社会安全的职能。社会性公共服务是政府介入公共产品生产与国民收入再分配领域所形成的职能，主要包括教育公共服务、社会保障公共服务、医疗卫生公共服务、环境保护和公共事业等等。社会性公共服务是现代政府公共服务和政府职能的主体，据世界银行统计，1998年，高收入国家用于社会性公共服务的补贴和其他经常性转移支付的中央政府支出占中央政府总支出的百分比达58%。
一、政府公共服务模式的国际比较
在市场经济发展的初期，政府的作用一直被严格地限定在“保护产权”和“维护秩序”的公共领域，政府公共服务职能仅仅是市场交易双方契约执行的监督者、市场交易秩序的维护者的职能。随着市场经济的发展、市场竞争加剧，随着市场竞争而来的收入风险、就业风险等市场风险加大，私人保险市场则由于逆向选择和道德风险等原因而不能有效解决市场机制中出现的公共风险问题，政府利用公共权威机制编织覆盖面广的社会安全网的优势突显，政府公共职能开始了全面扩张；第二次世界大战之后，随着一系列社会保障立法的颁布、福利国家的建立，以提供公共产品和公共服务为基础的公共政府才最终建立。
由于各国的国情和公共管理哲学的差异，导致政府公共服务范围、标准与供给方式的不同，各国形成了具有不同特色的公共服务制度与公共服务模式。
目前，世界各国的公共服务模式大致可划分为如下三种类型。
1.“最低保障与兼顾效率型”的公共服务模式
最低保障与兼顾效率型的公共服务模式是一种在社会保障与社会福利等公共服务上坚持以市场为主导，引进竞争和激励机制的制度模式。以美国和德国为典型代表。美国的公共服务模式强调通过自由竞争和经济增长、确保劳动者加入劳动市场，以劳动者对生产的贡献程度来保障其生活。以社会保障为例，美国的公共服务主要包括如下几个方面：第一，社会救助。主要是对低收入者及其家庭提供救济，包括补充保障收入、抚养未成年子女家庭救济、食物补贴、母婴健康福利计划，能源补贴、住房补贴、工伤补助等等。第二，社会保险。主要是由个人和企业筹资的社会化保险，包括老年退休、失业保险等等。美国公共服务强调的是个人的自助，因而社会保障体系是由社会保险、企业养老金、商业保险共同构成的个人保障体系。在保障资金来源方面，也是强调自助的原则，社会保险等公共服务的财源只是依靠被保人及其雇主以社会保障税的形式缴纳的保险费，国家和一般税收只用于社会救助方面的支出。
2.“全面公平型”的公共服务模式
全面公平型的公共服务制度把“公平”作为首要价值理念。它强调以国家为主体，实行对全民的普遍保障。国家承担着保障全体国民的义务和责任，每一个人都享有社会保障的权利。以英国和北欧为其典型。
英国公共服务制度是基本全面公平型的制度，强调的是自由经济的“机会平等”，它鼓励个人的自助努力，把国家的保障仅限于“平等的最低生活”。也就是说，国家的责任是平等地保障国民的最低生活水平，超出最低生活水平的生活需要则由个人承担。以社会保障制度为例，英国公共服务制度主要由国民保险、国民医疗保健、家庭津贴和国民救助等构成。国民保险是对在离校年龄和退休年龄之间的所有人实行的强制性的保险，它遵循的是普遍性和统一性的原则，社会保险费按定额缴纳，国民在缴纳保险费之后，可以在退休、病残、失业、怀孕、生育等情况下，蒙受损失时享受相应的津贴。英国的国民医疗保健制度是全民公费医疗制度，凡是在英国居住的公民，无须取得保险资格，均可享受各种医疗保健服务，所需费用主要由财政拨款支付。家庭津贴主要是发放给家长从事全日工作、有未成年子女、收入低于官方规定标准的家庭，费用由国家财政负担。国民救助是国家对全体社会成员在做了各种预防性措施之后，仍然陷于贫困状态的社会成员进行的救助，全部费用来自国家财政收入。此外，还包括儿童补贴、高龄老人补贴、住房补贴等其他社会补助项目，以及被称为社会服务的各种福利和各类服务。
以瑞典为代表的北欧模式则是全面公平的公共服务模式。它保障的不仅是社会成员的最低生活水平，而且是对社会成员进行全面的、高水准的保障，带有浓厚的收入均等化的色彩。如瑞典的社会保障制度主要包括养老保障、医疗保障、失业津贴、住房保障和其他一些津贴。基本养老金是向每一位65岁以上的退休老人提供基本的生活保障。医疗保障方面实行国民医疗保健制度，只要有正式收入的家庭成员按其收入的12.8%缴纳了医疗保险税，全家就可以到指定的医院接受免费医疗，伙食费和住房费免缴。瑞典的失业保障是市场经济国家中最全面和条件最宽松的保障，只要在失业前4个月内工作75天，并向就业部门提交了工作申请报告，就有资格获得失业救济。特殊的住房政策也是瑞典社会保障的一个特点，国家提供住房的优惠长期贷款、住房补助金等等。另外，瑞典的所有教育都是免费的。
3.“效率主导型”的公共服务模式
效率主导型的公共服务模式就是通过国家立法等强制手段，以个人或家庭的储蓄来进行自我保障。这种模式国家负担轻，对经济效率产生正面影响。
新加坡和智利是其典型。新加坡的中央公积金制度实际上是一种强制性储蓄，所有工人及其雇主都必须按期交纳中央公积金；这项储蓄连同储蓄利率，分别记入每个工人的名下，在工人年老、残疾或死亡等不测事故发生时付给工人或其遗属一次性总付的全部储蓄和利息；投保人在生病、失业或购买住宅时，可以中途支取部分储款。智利实行以强制性储蓄为基础的社会保障制度，建立个人账户，把强制性储蓄私人化，并结合指数化养老金的市场，把储蓄积累转换为退休者的养老收入。
据统计研究表明，从国民经济良性运行标准上去判断，在人均GNP增长率、国内储蓄、国内投资、通货膨胀、失业率等指标上，全面公平型较之最低保障与兼顾效率型、效率主导型都不利于国民经济的良性运行。因而，中国的公共服务与社会保障发展模式，应注意吸取国外的教训，避免重蹈全面公平型的覆辙，借鉴最低保障与兼顾效率型、效率主导型的发展模式。
二、中国特色政府公共服务模式
强化政府公共服务职能是当前落实科学发展观、全面履行政府职能的主要内容。社会公共需求的强劲增长，要求我国政府强化政府公共服务职能，建立公共服务型政府。但是，中国人口总量和就业人口总量巨大、人口高龄化和老龄化、城市人口激增的特有国情，使政府公共服务职能面临着情况复杂、任务繁重、受到强有力的财政支出约束等等特点。因而，我国要科学设计政府公共服务模式，从如下方面人手构建有中国特色的政府公共服务模式。
1.“社会性公共服务支出为主体”的公共服务支出模式
从公共支出的领域来划分。政府公共支出可分为经济性公共支出和社会性公共支出两部分。经济性公共支出是政府为促进经济发展而直接进行各种经济投资的支出，如投资经营国有企业与公共事业、投资公共基础设施建设、对企业经营活动进行补贴等等；社会性公共支出是指政府通过转移支付和财政支持对教育、社会保障、公共医疗卫生、科技补贴、环境保护等社会性公共服务的支出。
