第二，政府职能外移，发挥社会自身在公共管理中的作用。在政府职能转变中，要将那些可以由社会承担的职能尽量转移出政府，交由社会中介组织来承担。这中间又可以分为两种情况：一是在解决政企不分的关系问题时，首先要解决政企的职能错位问题。也就是说，要把应归还给企业的权力不折不扣地归还给企业，把企业原来承担的那些本属于应由政府承担的职能，承担起来，使企业能够真正轻装上阵，充分发挥其市场主体的作用。二是政府在全面清理原有职能的基础上，把那些可以转移出去的职能尽量转移给各种社会中介组织，使其能够代替政府行使一些公共管理和公共服务的职能。这样不仅可以精简政府的组织机构，减少财政开支，还可以有效地提高政府的管理效率。
第三，放松对市场的限制，扩大准入的领域。推进公共管理社会化的一个重要内容就是要放松对市场的限制，不断扩大市场主体准入的领域，我国在这方面有很大的潜力。比如在邮电、电讯、电力、交通等领域，目前在市场准入方面依然限制较多，不利于这些行业的发展，也容易导致垄断。在推进公共管理社会化的过程中，除少数特殊行业和部门外，要放松政府的准入限制，减少政府的审批制度，最大限度地打破行业、部门的垄断。
第四，推进事业单位的社会化。对国家兴办的事业单位要进行全面的改革，使其逐步走向社会化的道路，是我国公共管理社会化的一个独特内容，也是我们面临的一项艰巨的改革任务。我国的事业单位种类繁多、覆盖面广、管理体制复杂，是我国财政供养的大头。多年来，事业单位在两个文明建设中发挥了重要作用，但目前存在的问题也相当突出，必须改革。事业单位改革的基本方向是实现社会化。也就是说，要通过推进公共管理社会化，把事业单位最终推向社会化的道路。通过以上分析可以看出，在我国市场化改革的进程中，推进公共管理社会化不仅是一种必然的趋势，而且有很丰富的内容。许多问题我们现在看似乎难以解决，但从发展的角度看，只要寻找新的解决途径，采取新的手段，就会得到有效的解决。这从另一侧面告诉我们，提升行政体系的竞争力，改善政府的公共管理和服务，除了政府自身的改革外，提高服务意识等外，还必须有管理模式的结构性变化，而这种模式和结构性的改变，往往更具有深远意义。
三、中国公共管理社会化的有利条件与制约因素
公共管理社会化，从本质上说就是要运用市场机制的作用，推动政管理的现代化，使政府的能力和作用、政府规模和社会需要相适应。那么，目前中国的政府管理究竟具备不具备这样的条件呢，这是我们必须深入分析的一个问题。为了说明问题，我们有必要对中国改革开放以来市场化改革的进程、社会发育以及行政体制改革等做一简要分析，以说明在我国推进公共管理社会化的必要性和可能性。
1.改革开放以来中国社会发育程度的提高，为公共管理社会化奠定了一定的社会条件
我们知道，改革开放以前，中国社会是一个发育程度较低、分化速度缓慢、有较强同质性的社会。在那样的条件下，社会的政治中心、意识形态中心、经济中心重合为一，社会资源和权力高度集中，国家具有很强的动员和组织能力。与此相联系，社会的组织类型和组织方式也简单划一，并按照相同的模式建构和按统一的方式运行，所有社会组织，不管是政治的、经济的、事业的，都由政府控制和管理。由于社会资源高度集中，使得每一社会组织除从国家获取所需资源外，没有其他渠道，社会组织之间缺乏横向联系，各种要素和资源也很难横向流动。但改革开放以来，情况则发生了很大变化。其主要表现是：
首先，政府和社会组织体系之间开始建立新型的关系，主要是政企分开，政府变直接管理为间接管理。其次，产生了游离于行政体系之外的新的组织要素，如没有单位归属的“个体户”，没有部门归属的私人企业。各种社会中介组织也随着市场经济的发展应运而生。第三，出现了独立化和分散化的经济活动主体，它们正寻找再组织的途径，如各类协会等，大大增加了社会横向联系的机会。第四，在此过程中，社会分化速度加快，出现了大量的多元化利益群体，他们正寻找新的利益表达的途径。这些新的利益主体不满足于原有的隶属于本单位的利益表达渠道，需要建立新的利益表达途径。第五，“单位”和“部门”的特权在某些领域中已经动摇，出现了跨单位、跨部门的社会参与的要求和活动。上述变化，不仅促进了社会自我管理程度的提高，而且也有利于公共管理社会化的推行。
2.中国市场化改革进程的不断深入，以及与此相联系的市场机制的确立，为公共管理社会化创造一定的运作条件
中国明确提出建立社会主义市场经济体制目标的时间虽然在90年代初，但正像人们所熟知的，改革开放伊始，改革的市场导向性就是十分明显的。从农村改革中家庭联产承包责任制的推行，到城市改革中大力引入激励、竞争机制，都是市场化改革的具体体现。正是这种市场化的改革，从根本上动摇了传统计划经济体制一统天下的格局，改变了经济社会运行中僵化、停滞的局面，也为市场经济体制目标的提出扫清了种种障碍。从这个意义上说，中国改革开放的过程，实际上就是市场化改革不断深化、发展的过程。
在市场化的改革中，一个核心的问题是按照市场运行的客观要求确立市场机制，也就是说，要按照公开、平等、竞争、择优的原则，实现市场的公平交易，维护各市场主体的利益。市场机制的形成和确立，不仅改变了人们的价值观，增强了社会的活力，而且在推动公共管理社会化方面也有重要意义。因为政府在推动公共管理社会化、特别是公共服务市场化方面，是不可能离开市场运作机制的，一方面，政府可以运用市场机制的杠杆，在更大的范围内选择公共事务的具体承担者，节约财政开支，提高行政效率；另一方面可以扩大公共管理的范围，提高公共管理社会化的水平。应当说，中国在市场化改革中所形成的市场机制，为政府大规模地推进公共管理社会化提供了重要的手段。
3.政府机构改革与职能转变，为公共管理社会化创造了体制条件
如果说中国社会发育程度的提高、市场机制的确立为政府推行公共管理社会化营造出有利的外部环境，那么，中国政府适应现代化建设的客观要求自身所进行的一系列变革，以及这种变革对转变政府职能任务的提出与实践，既成为公共管理社会化的直接动因，也为公共管理的社会化创造了体制条件。
众所周知，中国从改革开放之初，就迈上了行政改革的漫长道路。不过，中国行政改革起始阶段，并不是首先从体制本身切人的，而是从政策调整开始的。用强化旧体制执行新政策，是1982年以前行政改革的基本特征。但是，当新政策的巨大能量释放到一定程度并与传统的计划经济体制的内在冲突加剧时，行政体制改革的任务才被历史地提上了议事日程。否则我们就难以理解为什么在改革开放之初的短短4年多的时间里，国务院的机构由1977年的53个，迅速膨胀到100个，这些增加的部门绝大多数是管理经济的部门。因此，从1982年起，我们不得不对政府的行政管理体制进行大规模的改革。但是现在看来，这次机构改革尽管各级政府的部门有了较大幅度的减少，其他方面也取得了一定的成效，如国务院的部门由100个减少到61个，但从整体上看，仍然是数量增减型的。在当时中国改革的重心主要在农村，经济体制改革还没有全面展开以及仍然坚持计划经济的情况下，这一改革是不可能真正触动旧体制的。1984年后，情况则有了很大变化。一方面中国改革的重心已由农村转向了城市，城市的改革远比农村复杂得多；另一方面随着经济体制改革的全面展开和不断深入，我们不仅认识到了发展社会主义商品经济的必要性，而且开始意识到适应商品经济发展需要，还有一个转变政府职能的问题，也就是说政府管理的职能、方式也要随之变化。正是从这个意义上，我们说，1988年在改革开放以来进行的第二次政府机构改革中，中央提出转变政府职能的任务，不仅对后来的行政改革产生了深刻的影响，政府职能转变与否成为衡量机构改革成效的一个新的重要标准，而且也成为行政体制改革由简单的数量调整到体制创新的重要标志。当然，提出转变政府职能的任务并不等于政府职能就可以顺利地转变，这两者之间还有很长的距离，隐含着深刻的矛盾，中国后来改革的实践也完全证明了这一点。
1993年以后的行政体制改革，应该说是建立在全新的社会主义市场经济基础之上的，这是与前两次政府机构改革完全不同的，这使转变政府职能的问题更加突出。如果说在市场经济体制的目标没有提出之前，转变政府职能的内涵，主要是要使政府管理要适应有计划的商品经济发展的要求，那么，在市场在资源配置中起主导作用的市场经济条件下，对基本属于计划管理模式的政府管理职能转变的力度，必然更大。再加上，人们对像中国这种政府主导型的市场经济模式还缺乏深刻的理解，从而使这个问题变得更加复杂。这中间既有政府的宏观调控的问题、政府与企业的关系问题、政府与社会的关系问题、政府自身的行为问题，还有这几者之间关系的配套改革问题等。正因为如此，政府职能转变就显得尤为紧迫和重要，也成为长期困扰我国改革与发展的重大难题和行政体制改革的重点。
政府职能难以转变的另一个问题是，政府职能究竟应当转向何处？在1998年以前的历次机构改革中虽然进行了许多有益的探索，也取得了一些进展，但似乎一直没有形成统一的共识，以致影响了这方面的实践。1998年的政府机构改革明确提出，要把政府职能转变到宏观调控、社会管理、公共服务这三个方面来，从而使政府职能转变的内涵更加明确，对行政体制改革中政府职能的转变，有着重要的指导意义。为了保证政府职能能够顺利转换，这次政府机构改革不仅大刀阔斧地精简政府机构，将国务院的组成部门由40个精简为29个，撤销了所有的工业经济管理部委，将其变为由国家经贸委管理的国家局，规定所有的工业经济部门不再直接管理企业，而且对国务院的所有部门的职能按照权责相一致的原则，进行了大幅度的调整，规定相同或相近的职能交由一个部门管理，克服多头管理和政出多门。据资料显示，在这次政府机构改革中，仅国务院各部门的内设机构就减少了1/4，有200多项职能被下放给地方政府、企业或社会中介组织；有100多项职能在国务院各部门内部进行转换；人员精简了近50%。
2003年，我国在新一届政府组建以后，又进行了政府机构改革。其中最主要的就是通过组建专门的国有资产管理机构和银行业等监管机构，加强了对国有资产、金融等行业的管理，同时进一步改善了政府宏观调控职能等。所有这些改革，不仅为政府职能转变奠定了基础，而且也为推进公共管理社会化创造了有利的体制条件。
在充分肯定我国推进公共管理社会化方面的有利条件外，我们还应该清醒地看到一些制约因素，或者不利条件。实际上这方面的问题如果解决不好，同样会直接影响公共管理社会化的实施和推进。这些制约因素主要包括：政府公职人员观念的滞后，由权力部门化、部门利益化导致的政府行为的某些紊乱，政府机构对于行政权力的过分依赖，没有建立起一套完整的官员问责制以及严重的腐败现象等，所有这些都会成为影响公共管理社会化的重要因素。
正是从这个意义上我们说，中国公共管理社会化实现的程度，不仅取决于已经建立和培育的市场经济的基础，还与政府自身的管理行为、理念、管理方式、制度约束等有着密切的关系，而任何忽视后者的做法，都会对公共管理社会化产生不良的后果。
芬兰的公共服务——芬兰社会保障系统马库·索里二战之后，西方发达工业国家的政府开始采取一项积极的社会政策，使原有的政府职能扩张，并产生了新的职能。养老与疾病保险制度、失业救济、儿童补贴、税收削减、为老龄人口提供的服务和儿童日托等等，都成为公共领域政策的一部分。国家还积极发展公共健康和教育服务。福利社会在所有的工业国家形成了，但却在北欧国家达到了最广泛的程度。人们通常提到的“北欧福利模式”具有以下几个主要特点：普遍性原则（不论居住地点、职业或经济状况，每个人都有权享受社会保障）；强大的公共部门；以公民／居民的立法权为基础的税收基金；平等待遇。
分配财富
历经几十年建立起的芬兰社会保障体制是与北欧福利模式的原则相一致的。可以说，20世纪80年代的持续快速增长时期使得芬兰能够进一步改善其社会保障体制，从而最终成为一个北欧福利国家。社会保障的目的在于维护人们的工作与生活环境，确保良好的健康标准与工作能力，在人生的不同阶段都能得到足够的收入、服务和社会安全保证。事实上，每个家庭在一定时候都会得到某种形式的收入转换，或是使用社会和健康服务。这种收入转换的制度有效地平衡了收入分配制度，尽管按照每户可支配收入来衡量的话，芬兰的收入分配制度已相当公平了。这就使得芬兰的贫困率成为经济合作与发展组织中最低者之一。
平等原则与社会保障体制密切结合。针对孩子们的日托体系的蓬勃发展使得妇女们能够广泛地参与到工作中来，现在已有70%的母亲这样做了。所有的学龄前（7岁以下）儿童都有权利享受地方政府的日托服务，如果他们要接受私人的日托服务或是在家中被照看的话，他们的家庭能够得到财政支援。
社会支出现在低于欧盟平均值
20世纪90年代之初，芬兰经济衰退时期，社会支出与GDP的比率曾大幅提高。但后来的经济增长、公共支出的储备、失业率的下降和改革措施都降低了这一比率，而现在，芬兰的社会支出已经低于欧盟平均值。2000年的社会支出仅占GDP的24.6%。社会支出主要由中央政府、地方当局和雇主们承担。
