明代的地方区划,明显要比元代整齐,层级也大大减少,只有省、府、州县三级。鉴于元代地方分散主义倾向严重,明代在地方政府制度安排上,更多地强调中央集权,地方政府的权力遭到极大的削弱。
1.省级政府的架构及其变化
明代继承了元朝行省的区域框架,但却将行中书省的机构取消,把“省”彻底变成一个地方级别。但是,明朝的疆域远逊于元,所以,明朝的省相对于元也要小得多,类似西汉时的州。尽管如此,明代的第一级地方建制依然显得过大。鉴于元朝行省机构的专权,明朝采用了“三权分立”的做法,将一省的民政、刑政和军政大权,分属三个机构。
首先是承宣布政使司。这个机构是从原来的行中书省直接转化过来的,人们还习惯称之为“省”。但从负责的具体事务来看,承宣布政使司的工作范围比元朝的行省大大缩小,仅仅负责民政和财政,而且限于例行公事。因为财政上可供省级支配的份额非常小,动一点钱都得报中央政府批准。从朱元璋给这个机构起的名称上看,无非是传达皇帝的诏令,强调的是君主的绝对权力,不鼓励地方行政的积极性。
布政使司设左右布政使各一,从二品,属于省级最高长官。其下有左右参政各一,从三品,左右参议各一,从四品。鉴于省所管辖的区域比较大,因此,由参政和参议分口管辖,负责府县(属于“块”的方面)和负责特种专项事务(属于“条”的方面)。分管地方的叫分守道,分管专项事务的则以所管事务命名,如督粮道。他们有的驻省,有的则驻在下面的府县,后来人们干脆称之为“道台”。道不算一级政府,属于省级派出机构。
其次是提刑按察使司。这个机构负责一省的刑狱和监察,设按察使一员,正三品。副使二员,正四品,再加员额不定的佥事,正五品。副使和佥事属于按察使的副手,但在实际工作中,主要担任分巡地方的任务。跟布政使司一样,他们的分工也有属于专项业务的(条)和分管地方的(块),分管地方的叫“分巡道”。后来,由于对某些地方治安的特别重视,特意在这些地方设置兵备副使,负责此地的治安,被称为“兵备道”。后来,兵备道在各省普及。
其三为都指挥使司。都指挥使司又称都司,负责一省驻军的管理,如平时的训练、屯田、军籍等事务。都司设都指挥使一员,武职正二品;同知二员,武职从二品;佥事四员,武职正三品。由于各个卫所驻扎各地,一边屯田一边驻守,往往各成体系,因此,都司用不着派副手下去分管各处。
这种地方行政分权体制,设置的原意是想让它们相互牵制,避免尾大不掉、地方专权,同时强化分工,使其能够各司其职。分权之后,部门之间的牵制功能的确发挥得很好,各个部门权力都受到了压缩,谁也难以独自决定任何一件稍微大一点的事情。本来地方事务就是相互交叉的,你中有我我中有你,赋税的征收,难免碰到行政、民事管理,更是难免民事纠纷。分工管理固无不可,但缺乏统一的协调则事事滞碍。中央政府六部各有各的“条”,对下面都是条条管理,各管各的业务,每个中央部门都要跟三司打交道,彼此交叉。按察使负责地方治安,手里却没有兵(古代无警察),必须借助都司;而都司调兵又要经过都督府和兵部;治安事件的处理又必须跟布政使管辖的地方官协调;如果需要动用粮草,又必须经过户部。三个机关各自独立,谁也管不了谁,遇事互相牵制,结果谁也不听谁的,什么也办不了,行政效率极低。
这种体制一确立,马上暴露出一系列弊病,尤其是在边地有事的地区,问题就更加突出。只是明初实行藩王镇边的制度,所以边境问题还不至于危及大局。永乐以镇边藩王的身份,篡了建文帝的位,藩王镇边制度当然不能再实行了。于是,边地的危机马上突出起来。各省的三司,根本无法协调处理少数民族的骚乱。于是,永乐开始向边地派遣镇守总兵和镇守中官(太监)。永乐之后,又开始加派文臣巡抚各地。久而久之,文臣出镇地方成为定制,镇守总兵、中官和文臣因为都是中央派出官员,因而凌驾于三司之上,号称“三堂”。由于三堂之间又出现了协调问题,于是逐渐镇守中官退出,总兵地位下降,而文臣则以巡抚名义在各省长期存在,巡抚成为真正意义上的省级负责人。三司在事实上下降为省级的业务部门。另外,当出现紧要军务的时候,朝廷还派出可以统率数省的总督,统一指挥调控各省的军政事宜。
由于这种体制是从临时性派出机构演化出来的,巡抚体制在明代总的来说,还是有点混乱。既有因某一事项派出的巡抚,也有专门负责一省的巡抚,还有管理某些特殊省份以下地区的巡抚。有人将明代的巡抚分为四类,第一类是省级最高长官,像广东、浙江、福建、河南、山西、山东、陕西、四川、湖广、江西、广西、云南、贵州等省的巡抚均属之。第二类是准省级建制的最高长官,如凤阳、应天、顺天、保定、辽东、宁夏、甘肃、延绥巡抚均属之。其中凤阳由于是朱元璋的老家,特设一个准省级建制;应天管辖的是南京的直隶府州;顺天管辖的是北京的直隶府州。辽东原是山东辖区,因对付满人崛起,特设巡抚单独管理。宁夏、延绥、甘肃原属陕西的三边地区,为了边防需要,分别独立为准省级建制。第三类为南方少数民族特区,南赣、郧阳、松潘、偏沅四巡抚属之。第四类是在战时非常时期的变态,即为了抵抗入侵的特别需要,在一些战略要地特设巡抚强化抵抗能力。宣府、大同、天津、登莱、安庐、密云、淮扬、承天巡抚属之。(参见杜婉言、方志远:《中国政治制度通史》,第9卷,208~209页,北京,人民出版社,1996。)
无论何种巡抚(包括因特殊原因设置的总督),在名义上都是中央的派出官员,在国家的正式编制上,并不存在这样的地方官员,更没有他们属下的衙门。巡抚最初的主要职责有两个,一是强化军事,二是整理地方吏治。绝大多数巡抚都带有兵部官衔,而从四类巡抚的设置看,大多数带有强化当地军事力量的意思。同时,巡抚往往带有都察院(监察机关)的官衔,之所以分巡地方,就是为了监察地方官。但是,很快就由这两个权力衍生为管理一切事务,变成了实际上的地方最高长官。只是在明代,督抚还不够稳定,不算常设官职。
2.府、州、县
府的地位相当于唐朝的州,属于明代二级地方建制。府设知府一员,正四品。属官有同知、通判、推官和儒学教授、训导等。明代的州分为两等,一为直隶州,直属省管辖,地位与府相同,但辖区要小得多;一为属州,与县相当。州设知州,两种性质的州都官阶正五品。属官有同知、判官、儒学学正、训导等。县是基层政府,设知县一员,正七品,属官有县丞、主簿、儒学教谕、训导等。明代地方还设有驿站、巡检司和税课司。驿站有驿丞,负责官方的来往公文传递,官员的往来接待,巡检司设巡检、副巡检,负责捕盗。税课司设大使、副使,负责来往行商的税收。以上均为九品或者不入流的小官。县级政府,事实上跟前面几个朝代没有多少不同。